Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci napowietrzno-kablowej SN 15kV, kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN oraz elektroenergetycznej sieci napowietrzno-kablowej nN 0,4 kV na działkach o wskazanych w decyzji numerach, w tym działkach nr [...] stanowiących własność G. P., położonych w obrębie C., gm. K. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postępowanie toczyło się na wniosek PGE Dystrybucja S.A. w L. złożony [...] czerwca 2019 r., sprecyzowany w piśmie z [...] lipca 2019 r., a zarejestrowany pod sygnaturą [...]. Jak wynika z treści wniosku, załączono do niego "kopię mapy zasadniczej – 5 kpl.". O wszczęciu postępowania zawiadomiono w trybie obwieszczenia, zaś indywidualnie właścicieli nieruchomości, przez które inwestycja będzie przebiegać. Projekt decyzji przekazano do uzgodnień, które uzyskano w sposób milczący (w zakresie ochrony gruntów rolnych i w zakresie melioracji wodnych).
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. Jak wskazał, linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie w skali 1:1000 (linią przerywaną koloru zielonego) stanowiącą załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Wskazano sposób przeprowadzenia uzgodnień.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. P. Zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. przez jego negatywne zastosowanie, art. 7 i 77 K.p.a. w zbiegu z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 i art. 54 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz naruszenie interesów osób trzecich, jak również naruszenie konstytucyjnego prawa własności i prawa budowlanego przez ingerencję w prawo własności osób trzecich. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Burmistrza do ustalenia lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej oraz elektroenergetycznej linii kablowej i napowietrznej SN 15 kV z ominięciem działek nr [...]. Wywiodła, że co prawda działka nr [...] jest niezabudowana, ale nie oznacza to prawa dysponowania nią przez organ bez zgody właściciela celem umieszczenia stacji transformatorowej o wymiarach 4,66 m x 2,76 m, co następuje z naruszeniem ładu przestrzennego i pozbawieniem strony możliwości wybudowania na działce budynku mieszkalnego.
Naruszenie ochrony środowiska i zdrowia osób wywiodła odwołująca z faktu zamieszkiwania na działce nr [...] osoby z wszczepionym kardiowerterem-defibrylatorem, na który pole magnetyczne linii będzie negatywnie oddziaływać. Wskazała, że po drugiej stronie ulicy znajdują się niezabudowane działki, które mogą być przeznaczone pod inwestycję.
Zaskarżoną decyzją utrzymano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium wyjaśniło podstawy zakwalifikowania inwestycji do inwestycji celu publicznego oraz wskazało, że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany i nie można odmówić ustalenia warunków lokalizacji inwestycji, jeśli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Kolegium nie stwierdziło kolizji inwestycji z jakimkolwiek przepisem prawa. Wywiodło, że zgoda czy sprzeciw właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja oraz właścicieli gruntów sąsiednich pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także bez znaczenia jest postulat strony o umieszczenie linii w innym miejscu, bowiem to inwestor wskazuje miejsce lokalizacji inwestycji, zaś rolą organu jest wyłącznie ocena zgodności tej lokalizacji z przepisami prawa. Kolegium oceniło jako prawidłowe postępowanie uzgodnieniowe jak też jako wystarczające uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zmodyfikowało jedynie pouczenie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić podstawę odjęcia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości (art. 112 u.g.n.).
Skargę na decyzję Kolegium złożyła G. P. Zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7, 9, 10, 77 i 80 K.p.a. przez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wadliwe zastosowanie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 i art. 54 u.p.z.p., w tym naruszenie konstytucyjnego prawa własności, prawa budowlanego i prawa o drogach publicznych;
- 2) art. 25 i n. ustawy o drogach publicznych przez lokalizację kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN o wymiarach 4,66mx2,76m na drodze zjazdowej z nieruchomości nr [...] (posesja) do drogi publicznej nr [...](ulica we wsi C.);
- 3) art. 4 i 5 Prawa budowlanego przez nieodpowiednie usytuowanie na działce nr 460/2 kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN – dokładnie w miejscu od ulicy, w którym skarżąca projektuje dom mieszkalny wraz z zapleczem gospodarczym;
- 4) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez bezpodstawne i nierówne potraktowanie skarżącej przez władze publiczne.
Uzasadnienie skargi zawiera powtórzenie zarzutów i argumentacji zawartych w odwołaniu. Zwraca uwagę na nierozważenie, że lokalizacja kontenerowej stacji transformatorowej koliduje z planami inwestycyjnymi skarżącej. W jej ocenie, zaproponowane usytuowanie stacji będzie niezgodne z ładem architektonicznym i przestrzennym, zeszpeci posesję, gdy tymczasem uzasadniona byłaby lokalizacja w miejscu neutralnym. Jak wskazała, usytuowanie kontenera nastąpiło "na biurku projektanta" i nie ma nic wspólnego z rzeczywistością.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, w kontekście zarzutu naruszenia art. 25 ustawy o drogach publicznych, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była lokalizacja zjazdu z drogi czy też samej drogi, ale lokalizacja linii energetycznej, dlatego wskazany przepis ustawy o drogach publicznych nie miał zastosowania. Dodało, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.
Podczas rozprawy przed sądem w dniu 16 lipca 2020 r.:
- - sąd połączył do wspólnego rozpoznania a odrębnego wyrokowania sprawę niniejszą ze sprawą II SA/Bk 10/20 ze skargi G. P. na decyzję lokalizacyjną wydaną dla przedsięwzięcia w postaci linii energetycznych SN i nN, stacji transformatorowej oraz złącza kablowego na działkach wymienionych w tej decyzji, w tym również działkach nr [...] należących do skarżącej;
- - profesjonalny pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że lokalizacja stacji kontenerowej koliduje z planami inwestycyjnymi skarżącej, która dysponuje decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu w miejscu zaplanowanej stacji kontenerowej na działce nr [...] oraz decyzją o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...]. Pełnomocnik złożył do akt kserokopie dwóch ww. decyzji oraz oryginał załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z 7 stycznia 2020 r. Zarzucił organom niesporządzenie analizy wymaganej przez art. 53 u.p.z.p. Wyjaśnił, że na działce nr [...] znajduje się stary słup transformatorowy, w którego miejsce ma zostać postawiony nowy słup z małą stacją kontenerową, z tym że w większym zbliżeniu do budynku mieszkalnego skarżącej. W budynku tym mieszka osoba ze wszczepionym kardiowerterem. Linia energetyczna będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie tej osoby. Zdaniem pełnomocnika, istniejąca wzdłuż działek skarżącej skarpa uniemożliwia inną lokalizację zjazdu niż zaplanowana przez stronę. Złożył do akt oryginał projektu zagospodarowania terenu obejmujący lokalizację stacji kontenerowej i słupa transformatorowego na działkach nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że akta administracyjne sprawy niniejszej i sprawy II SA/Bk 10/20 zostały skompletowane bez zachowania należytej staranności, bowiem zawierają pomieszane załączniki graficzne stanowiące (prawdopodobnie) załączniki do wniosków inicjujących te dwa postępowania. Sąd stwierdza, że załącznik do wniosku inwestora w sprawie niniejszej znajduje się w aktach administracyjnych sprawy II SA/Bk 10/20, zaś akta administracyjne sprawy niniejszej zawierają załącznik do wniosku w tamtej sprawie. To jednak, w odróżnieniu od sprawy II SA/Bk 10/20, nie skutkowało oceną niekompletności dokumentacji mającą wpływ na wynik niniejszego postępowania. Załącznik do wniosku inwestora w sprawie niniejszej jest bowiem czytelny, jednoznacznie obrazujący obszar przebiegu inwestycji i obszar, na który będzie ona oddziaływać, jest sporządzony na mapie w skali 1:1000, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w szczególności wynika z niego przebieg sieci o konkretnych poszczególnych napięciach (SN i nN) oraz konkretna lokalizacja stacji kontenerowej.
Te elementy korespondują z równie czytelnym i jednoznacznym załącznikiem do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w sprawie niniejszej (spełniającym wymagania przewidziane w art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skutkuje to uznanie, że – w odróżnieniu od sprawy II SA/Bk 10/20 - nie można mówić o wątpliwościach co do charakteru, przebiegu i obszaru oddziaływania linii elektroenergetycznej SN, linii elektroenergetycznej nN i stacji kontenerowej SN/nN, których lokalizację zatwierdzono w sprawie niniejszej.
Z wyżej wskazanych dokumentów wynika natomiast, że linia nN oraz stacja kontenerowa SN/nN nie zostały, w tej sprawie, zaplanowane na działkach skarżącej ale w zupełnie innym miejscu – na działkach nr [...] Na działce skarżącej nr [...] zaplanowano przebieg fragmentu linii SN 15kV dochodzącej co prawda do stacji transformatorowej przewidzianej na tej działce ale – jak wyraźnie wskazano na analizowanym załączniku do wniosku oraz załączniku do decyzji – stacji objętej odrębnym opracowaniem (na załączniku obok stacji wyrysowanej na działce nr [...] znajduje się jednoznaczny zwrot: "do odrębnego opracowania"). Oznacza to, że przedmiot sprawy niniejszej dla interesu prawnego skarżącej ma znaczenie wyłącznie w takim zakresie, w jakim obejmuje fragment linii SN 15 kV sięgający od strony działki nr [...] przez jej działkę nr [...] do projektowanej w odrębnym opracowaniu na tej ostatnio wymienionej działce stacji kontenerowej, a także w zakresie wyrysowanego przez inwestora obszaru oddziaływania tej inwestycji.
W konsekwencji, kwestionowanie przez skarżącą w sprawie niniejszej lokalizacji stacji kontenerowej na jej działce nr [...], jako niebędące przedmiotem tej konkretnej sprawy nie może być w niej rozważane. Analiza akt obydwu spraw (niniejszej i Ii SA/Bk 10/20) uprawnia do wniosku, że lokalizacja spornej stacji na działce nr [...] jest przewidziana decyzją w tamtej sprawie, w związku z czym w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 10/20 sąd objął oceną powyższe sporne kwestie. Innymi słowy, zarzuty zgłoszone przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, w zakresie w jakim go nie dotyczą (lokalizacja stacji transformatorowej kolidująca ze zjazdem i zamierzoną zabudową działki) nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W pozostałym zaś zakresie zarzuty również należy ocenić jako bezskuteczne.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej ma status inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Polega bowiem na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak ustalono w sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, na terenie lokalizowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja wymagała decyzji.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:
- 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
- 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Zdaniem sądu, co wyżej wyjaśniono, prawidłowo organy oceniły, że złożony przez inwestora wniosek spełnia powyższe wymagania. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, która zawiera niezbędne informacje o przebiegu i obszarze oddziaływania inwestycji, a także zamierzonej lokalizacji poszczególnych jej elementów w postaci linii i stacji kontenerowej (załącznik graficzny znajdujący się pomiędzy kartami 29 a 30 akt adm. w sprawie II SA/Bk 10/20). Wniosek zawiera niezbędną charakterystykę inwestycji uwzględniającą, że w przypadku tego typu inwestycji nie są wymagane wszystkie elementy wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 2 (z wyłączeniem np. określenia zapotrzebowania na wodę czy sposobu odprowadzania odpadów). Trafnie także inwestor wskazał we wniosku, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (vide § 2 ust. 1 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz.
71) – nie stanowi bowiem linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV. Na marginesie wskazać należy, że z dniem 26 września 2019 r. rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), którego regulacja dotycząca linii elektroenergetycznych jest identyczna jak w rozporządzeniu z 2010 r.
Charakter przedsięwzięcia (inwestycja celu publicznego) zobowiązywał organ do zastosowania art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Obowiązków tych w stosunku do skarżącej, zdaniem sądu, dopełniono. Jako właścicielka działek, przez które inwestor zaprojektował inwestycję, była indywidualnie zawiadamiana, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy, podpisane osobiście przez stronę.
Nadto, o wszczęciu postępowania oraz wydawanych decyzjach organy zawiadamiały inne strony postępowania przez obwieszczenia. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. pozostaje nieskuteczny. Skarżąca mogła aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i z tego korzystała (zawnioskowała o wydanie kserokopii dokumentacji k. 29, wypowiedziała się pisemnie w trakcie postępowania - pismo z 4 września 2019 r. k. 32 akt adm.). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uzupełniano materiału dowodowego, zatem niezastosowanie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. na tym etapie postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza gdy inwestycja ma charakter liniowy, dotyczy z reguły przedsięwzięć realizowanych na dość długim odcinku (w sprawie niniejszej 220m linia nN, 1000m linia SN), zaplanowanych często na terenach prywatnych. Ingeruje więc w interesy wielu stron postępowania. Jednocześnie inwestycje takie są realizowane w interesie społeczności lokalnych lub ponadlokalnych, a zatem w interesie publicznym. Wyżej wskazany charakter tych inwestycji oraz ich zasięg, a także znaczenie dla ogółu społeczności powoduje, że ustawodawca dostosował procedurę wydawania decyzji lokalizacyjnej do specyfiki tej inwestycji, jak również uwarunkował odmowę jej wydania w sposób szczególny (art. 56 u.p.z.p.). Dlatego również zaskarżenie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji liniowej przez pojedyncze podmioty posiadające interes prawny do nieruchomości, przez które inwestycja przebiega, może się odbyć co do zasady w granicach indywidualnego interesu prawnego, chyba że zostaną wykazane wady decyzji jako całości.
Takich w sprawie niniejszej sąd nie stwierdził, podobnie jak i naruszenia indywidualnego interesu prawnego oraz przepisów art. 7, art. 9, art. 77 1 i art. 80 K.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem sądu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera elementy wymagane przez art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Należy przy tym wskazany przepis odczytywać w ten sposób, że obecność wymienionych w nim elementów w każdej konkretnej decyzji powinna uwzględniać rodzaj i specyfikę inwestycji. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z linią SN, linią nN oraz kontenerową stacją transformatorową (na działce nr [...]), przy czym tylko w niewielkim zakresie w tej konkretnej sprawie inwestycja dotyczy działek skarżącej – wyłącznie w zakresie fragmentu linii SN oraz obszaru jej oddziaływania (w odróżnieniu, co wyżej wskazano, od sprawy II SA/Bk 10/20). W przypadku zatem spornej inwestycji z oczywistych względów wskazanie na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 2), a w szczególności w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów górniczych – będzie mniej rozbudowane i będzie zawierało mniejszą ilość wymagań i ustaleń niż w przypadku inwestycji bardziej skomplikowanych.
Jednocześnie nie wystąpiły w sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot sprawy (ponownie - w odróżnieniu od sprawy II SA/Bk 10/20) takie okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby rozbudowaną argumentację odnoszącą się do uwarunkowań terenowych. Co prawda sąd, podobnie jak w sprawie II SA/Bk 10/20, zauważa że nie przeprowadzono analizy stanu faktycznego i uwarunkowań terenowych wymaganej przez art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., jednakże ustalenie to w tej konkretnej sprawie prowadzi do innych konkluzji niż w sprawie II SA/Bk 10/20. Skoro bowiem sprawa niniejsza w zakresie obejmującym działki skarżącej obejmuje wyłącznie fragment linii SN i obszar jej oddziaływania na te działki, a nie stację kontenerową, linię nN i inne elementy infrastruktury technicznej (jak w sprawie II SA/Bk 10/20) – to argumenty o lokalizacji stacji kontenerowej jako kolidującej z warunkami terenowymi i zamiarami budowlanymi skarżącej pozostają nieskuteczne, zaś nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy w tym zakresie nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
Natomiast trafnie Kolegium wskazało, że to inwestor decyduje o miejscu lokalizacji inwestycji (w sprawie niniejszej – o przeprowadzeniu linii SN po tej stronie drogi, przy której położone są działki skarżącej, a nie po przeciwnej, jak skarżąca wnioskuje). Skoro zaś nie ustalono, aby taka lokalizacja naruszała przepisy odrębne, nie było podstaw do wydania decyzji negatywnej. Jak wynika bowiem z art. 56 u.p.z.p., brak wskazania konkretnego, odrębnego przepisu prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, wyklucza odmowę wydania takiej decyzji. Przepis odrębny uniemożliwiający lokalizację inwestycji ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie został wskazany, zaś organ dokonał wszelkich uzgodnień wymaganych przepisem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych oraz z organem właściwym w sprawie ochrony wód).
Należy mieć również na uwadze, że decyzja lokalizacyjna nie może zastępować decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może zawierać ustaleń charakterystycznych dla pozwolenia na budowę. Stopień jej szczegółowości jest niższy niż w przypadku kolejnego etapu inwestycji – pozwolenia na budowę. To mając na uwadze należy wskazać, że treść decyzji organu pierwszej instancji zawiera elementy niezbędne wymagane przez art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a w szczególności wskazuje jakie regulacje należy wziąć pod uwagę przy projektowaniu inwestycji, jakie są uwarunkowania inwestycji jeśli chodzi o ochronę dziedzictwa kulturowego, obsługę komunikacyjną oraz ochronę interesów osób trzecich. Do decyzji załączono również mapę w skali 1:1000 z wyrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz z wyrysowaną granicą obszaru oddziaływania inwestycji (linia zielona przerywana). Spełniony został więc warunek z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., powierzono także osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.
Jeszcze raz wskazać należy, że nie może zostać uwzględniony zarzut nierozważenia alternatywnej lokalizacji inwestycji w taki sposób, aby omijał działki skarżącej. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma być zlokalizowane. Decyzja lokalizacyjna stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej właściwy do jej wydania nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest celowa czy też nie.
Brak możliwości takiej analizy oznacza również, że nawet jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać, nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 272/16, "Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, by obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant.
Organ orzekający [...] nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizacji przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej" (orzeczenie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zatem jeszcze raz zauważa, że w zakresie oceny inwestycji z przepisami odrębnymi uzyskano wymagane, milczące uzgodnienia. Organy, które w zakresie regulacji odrębnych są organami wyspecjalizowanymi, nie stwierdziły zatem przeszkód do zaakceptowania lokalizacji. Jak wyżej również wskazano, rodzaj inwestycji (moc linii) nie wymagał oceny środowiskowej. Organ ustalił zatem brak przepisów odrębnych uniemożliwiających lokalizację inwestycji i ustalenie to nie narusza prawa.
Reasumując, związany charakter zaskarżonej decyzji zobowiązuje sąd do oceny o braku podstaw do jej uchylenia (przy braku przepisów odrębnych sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji i przy stwierdzeniu braku naruszenia innych przepisów mającego wpływ na wynik sprawy).
Decyzja lokalizacyjna nie rodzi również praw do terenu, a inwestor występując o taką decyzję nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda skarżącej na udostępnienie nieruchomości będzie miała znaczenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – wydawania pozwolenia na budowę i ewentualnie uzyskiwania prawa do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Choć zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie przedsięwzięcia, a więc określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie projektowanej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego.
To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji, nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej. Podobnie Kolegium bez naruszenia prawa nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd także nie dostrzega niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, która obligowałaby do uwzględnienia skargi. Brak jest także podstaw do uznania, że w tym konkretnym postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają niezbędne elementy, ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające, a stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.