Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. P. S.A. z siedzibą w L. (zwana dalej: Spółką) zwróciły się do Starosty B. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w miejscowości N., gmina W., stanowiącej własność M. i R. D., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na wejście na teren ww. działki dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN 0,4 kV, długości 8 m i szerokości 1 m.
Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił Spółce ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji podkreślił, że trasa przebiegu wskazanej we wniosku inwestycji nie wynika z planu miejscowego obowiązującego na terenie miejscowości N. Nie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Spółki, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Autor odwołania podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i bieżącym orzecznictwem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z założenia jest aktem dość elastycznym, wymagającym merytorycznej treści mającej charakter normatywny. Rysunek planu jako znak graficzny nie może zatem wiązać bezpośrednio, albowiem nie spełnia wymogów normy prawnej.
Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdzono, że na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. właściwy starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie organ uznał, że przedmiot planowanej inwestycji, ze względu na którą miałby zostać ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, należy do zakresu powołanego przepisu.
Za bezsporne w przedmiotowej sprawie uznano także, iż nieruchomość, której sprawa dotyczy, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości. Za sporne organ uznał natomiast rozumienie zwrotu "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym". W ocenie organu odwoławczego pojęcia tego nie można interpretować szeroko i przyjąć, że jeżeli tylko plan miejscowy w sposób ogólny dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem, jak w niniejszej sprawie, to możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w tym trybie stanowi bowiem zawsze ingerencję w prawo własności, które chronione jest przepisami Konstytucji RP. Z uwagi zatem na szczególny charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zbliżony zdaniem Wojewody - do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle.
W przepisie tym ustawodawca posłużył się wprawdzie określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym", tym niemniej nie sposób odczytywać tej normy w oderwaniu od art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdującego zastosowanie również do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Konfrontując powyższe rozważania z okolicznościami niniejszej sprawy Wojewoda P. uznał, że wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność M. i R. D., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na wejście na teren ww. działki dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN 0,4 kV, długości 8 m i szerokości 1 m, naruszałoby dyspozycję opisanego wyżej art. 124 ust. 1 ustawy.
Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika bowiem, że zgodnie z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 1999 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. wraz z załącznikami graficznymi nr 3 i 3A, w paragrafie 2 części opisowej wskazano, że w przypadku wsi N. "wprowadza się na części terenów usług rzemieślniczych oznaczonych w planie symbolem 13.3.UR położonych przy szosie do S. zapis polegający na dopuszczeniu do usług rzemieślniczych jako funkcji podstawowej, uzupełniającej, funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie niezbędnym do prowadzenia działalności usługowej i oznacza się na rysunku zmiany planu symbolem 13.3 UR, MN (załącznik Nr 3 i 3A)". Przedmiotowy teren obejmuje swoimi granicami na głębokość około 100 m od pasa drogowego drogi nr [...]B. – S. – K. kilkanaście działek, w tym działkę [...] z wyłączeniem gruntów leśnych i lasów.
Zasilanie w energię elektryczną z istniejących stacji transformatorowych Nr [...] i Nr [...] za pośrednictwem projektowanych linii napowietrznych i kablowych nn. Załącznik graficzny Nr 3A obrazuje teren działek objętych tym planem, nie jest jednak na nim uwidoczniona inwestycja kablowa nN 0,4 kV, której dotyczy złożony przez Spółkę wniosek. Stąd też zdaniem organu ww. zapis części opisowej planu miejscowego, ustalającego zasady uzbrojenia w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną nie może zostać uznany za dokładne określenie terenu realizacji celu publicznego.
Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółka zarzucając jej naruszenie:
- - art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania;
- - art. 4 ust.1, art. 6 ust.1 i art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania.
- - art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie błędnego prawnie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz rażące naruszenie zasady legalności oraz zasady prawdy obiektywnej.
W ocenie skarżącej Spółki proponowana lokalizacja urządzeń energetycznych na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 1999 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (obszar planistyczny wieś N.), który zakłada w zasadach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zasilenie w energię elektryczną z istniejących stacji transformatorowych Nr [...] i Nr [...] za pośrednictwem projektowanych linii napowietrznych i kablowych nn.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako: u.g.n. (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 518, ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku.
W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że inwestycja planowana przez skarżąca Spółkę jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten jako cel publiczny wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy linii kablowej nN 0,4 kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. W przedmiotowej sprawie nie budzi także wątpliwości, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...], na której miałaby być wybudowana opisana linia kablowa jest położona na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy W. wraz z załącznikami graficznymi br 3 i 3A, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 1999r.
Tym niemniej, jak słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości nie odpowiada ustaleniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., a w konsekwencji naruszałoby dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n..
Jak wynika bowiem z § 2 części opisowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w przypadku wsi N. "wprowadza się na części terenów usług rzemieślniczych oznaczonych w planie symbolem 13.3.UR położonych przy szosie do S. zapis polegający na dopuszczeniu do usług rzemieślniczych jako funkcji podstawowej, uzupełniającej, funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie niezbędnym do prowadzenia działalności usługowej i oznacza się na rysunku zmiany planu symbolem 13.3 UR, MN (załącznik Nr 3 i 3A)". Podstawową funkcją terenu stanowią usługi. Przedmiotowy teren obejmuje swoimi granicami na głębokość około 100 m od pasa drogowego drogi nr [...] B. – S. – K. kilkanaście działek, w tym działkę [...] z wyłączeniem gruntów leśnych i lasów. Zasilanie w energię elektryczną z istniejących stacji transformatorowych Nr [...] i Nr [...] za pośrednictwem projektowanych linii napowietrznych i kablowych nn.
Teren działek objętych tym planem obrazuje załącznik graficzny Nr 3A tym niemiej, jak słusznie zauważyły orzekające organy, nie jest na nim uwidoczniona inwestycja kablowa nN 0,4 kV, której dotyczy złożony wniosek. W ocenie Sądu analiza poszczegółowych rozwiązań planu miejscowego, odnoszących się do terenów, na których położona jest m.in. działka nr [...] prowadzi do wniosku, że nie zawierają one wyraźnego i precyzyjnego przeznaczenia tych terenów na realizację wnioskowanego celu publicznego. Za dokładne określenie terenu realizacji celu publicznego nie może w szczególności zostać uznany ww. zapis części opisowej planu miejscowego, ustalającego zasady uzbrojenia w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Taki zapis planu miejscowego oznacza tylko tyle, że ww. terenach można realizować sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Brak jednak wskazania, że chodzi o realizację celu publicznego oraz brak wyraźnego określenia, na jakiej części tych terenów, ze wskazaniem konkretnych nieruchomości, możliwa byłaby jego realizacja.
Podkreślić w tym miejscu należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 124 ust.1 pkt 1 u.g.n. pojęcie "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym" nie może być interpretowane szeroko i jeżeli tylko plan miejscowy w sposób ogólny dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem, jak w niniejszej sprawie, to możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w tym trybie stanowi bowiem, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, ingerencję w prawo własności zatem przepisy art. 124 ustawy muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 185/09, CBOSA). W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy, zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11.
CBOSA). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009r. sygn. akt OSK 664/08, dostępny w CBOSA).
Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości.
Konkludując stwierdzić należy, że zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. wraz z załącznikami graficznymi nie zawierają wyraźnego i precyzyjnego przeznaczenia terenów oznaczonych w planie symbolem 13.3 UR w na realizację linii kablowych, a co za tym idzie nie można uznać, by zamiar budowy takich urządzeń na działce nr [...], chociaż stanowiących instytucję celu publicznego, dotyczył nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Należy podkreślić, że sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tak więc w stosunku do gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż publiczne nie można wydać decyzji, o której mowa w tym przepisie.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Skarga poza polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera natomiast przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.