Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 97/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], o ustaleniu J. K. opłaty za pobyt L. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej: DPS w B.), ul. [...]: - od dnia 01.09.2013 r. do dnia 30.09.2013 r. w wys. 1502,60 zł, - od dnia 01.10.2013 r. do dnia 31.10.2013 r. w wys. 1471,78 zł, - od dnia 01.11.2013 r. do dnia 30.11.2013 r. w wys. 1433,35 zł, - od dnia 01.12.2013 r. do dnia 20.12.2013 r. w wys. 975,57 zł.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta B. zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 7495,29 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt babci, L. P. w DPS w B., za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r.

SKO w B., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi J. K., wyrokiem z 25 września 2014 r. o sygn. akt białII SA/Bk 449/14, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2014 r.

Następnie wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną SKO w B. i uchylił wyrok II SA/Bk 449/14 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozparzeniu sprawy, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 572/16, oddalił skargę J. K. na decyzję SKO w B. z [...] marca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K., wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 13 października 2016 r. w całości, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2014 r. nr [...]

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w B. przy ul [...], za okres od dnia 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. w wysokości 6168,69 zł oraz od 1 grudnia 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. w wysokości 1.326,60 zł.

SKO w B., po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło ww. decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu po raz trzeci sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w B. przy ul [...], za okres od dnia 1 września 2013r. do dnia 30 września 2013r. w wysokości 1 502,60 zł; od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 1 471,78 zł; od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. w wysokości 1 433,35 zł, od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r. w wysokości 975,57 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji SKO w B. ponownie uchyliło ww. decyzję organu I instancji.

W dniu [...] października 2019 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w B. przy ul [...], za okres od dnia 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. w wysokości 4407,73 zł oraz od 1 grudnia 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. w wysokości 975,57 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że L. P. decyzją MOPR z [...] lipca 2012 r., nr [...], została skierowana do DPS w B. przy ul. [...], zaś decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], orzeczono o umieszczeniu jej w tej placówce. Średni koszt utrzymania mieszkańca w tym DPS od 1 kwietnia 2013 r. wynosił 3.309,00 zł miesięcznie. L. P. ponosi opłatę w wys. 879,77 zł na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2012 r., zaś obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa na jej zstępnych. Ustalono, że zstępni L. P. to dwaj synowie i córka oraz trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Organ przeanalizował dochody synów L. P., tj. A. G. i A. P. i wskazał, że zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, w badanym okresie posiadali dochód, który nie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zatem ww. osoby nie spełniały przesłanek do obciążenia ich opłatą za pobyt matki w DPS. Ponadto decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], skonkretyzowano i zindywidualizowano A. J. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Odniesiono się także do sytuacji dochodowej M. M. i wskazano, że w badanym okresie dochód rodziny zobowiązanej przekraczał 300 % kryterium dochodowego i decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zobowiązano ją do zapłaty kwoty 1 060,14 zł, tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt L. P. w DPS w B., w okresie od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Kolejna wnuczka, tj. K. K. posiadała dochód powyżej kryterium dochodowego, lecz odmówiła podpisania umowy. Organ I instancji analizował dochód jej rodziny i wskazał, że ponieważ dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego, wyliczono kwotę podlegającą zapłacie tytułem zwrotu za pobyt mieszkanki w domu pomocy społecznej.

Kwotę obliczono poprzez ustalenie różnicy pomiędzy kwotą utrzymania podopiecznej w DPS, kwotą opłacaną przez podopieczną i kwotą wnoszoną przez wnuczkę E. M. na podstawie decyzji. Łącznie za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. Pani J. K. została zobowiązania do zapłaty 5383,30 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie J. K. opłaty, za pobyt babci - L. P. - w DPS w B., w okresie od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r.

Dalej organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył i przeanalizował mające w sprawie zastosowanie przepisy. Odniósł się też do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. I tak wyjaśnił, że niezasadny jest zarzut braku ustalenia obowiązku i jego indywidualizacji, gdyż takim rozstrzygnięciem jest właśnie zaskarżona decyzja Prezydenta B. z [...] października 2019 r. Nie może również zostać uwzględniony zarzut dotyczący wydania "konstytutywnej decyzji ustalającej, wywierającej skutki wstecz", gdyż powyższa kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym dotyczącym omawianej sprawy, tj. w wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r., o sygn. I OSK 48/17 (str. 17/18). W niniejszej sprawie przepisem materialnym uzasadniającym działanie decyzji wstecz, są przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy.

Organ wyjaśnił ponadto, że argument nieuwzględnienia w dochodzie odwołującej się ponoszonych przez nią wydatków jest niezasadny. W wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r. dotyczącym omawianej sprawy wyraźnie wskazano, iż sytuacja życiowa, w tym obciążenia lub wydatki nie mają wpływu na ustalenie dochodu, w rozumieniu reguł zawartych w art. 8 ustawy.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem, że nie zbadano przez organ I instancji przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu, a mianowicie przez K. P., I. K., J. P., B. S., E. S., R. W., M. Ź. i A. Ż., w szczególności poprzez brak zobowiązania wszystkich osób do złożenia oświadczeń majątkowych, a także brak zwrócenia się do organów podatkowych celem ustalenia dochodów osiąganych przez te osoby.

Z analizy akt sprawy A. G. o nr. [...] wynika, że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekraczał kwoty 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zatem nie spełnia on przesłanek do obciążania go opłatą za pobyt matki w DPS. Zobowiązany A. P. z prowadził w badanym okresie wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką P. P., ale nie spełniają oni przesłanek do obciążania opłatą za pobyt matki/babci w DPS. W stosunku do A. J. decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], organ I instancji ustalił obowiązek ponoszenia opłat za pobyt matki L. P. w DPS w B., a następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], zwolnił ją całkowicie z tej opłaty.

Dalej organ wyjaśnił, że w stosunku do zobowiązanych wnuków i prawnuków bardzo wnikliwie prowadzono postępowanie administracyjne, m.in. ustalając miejsca ich pobytu. Trzy osoby, tj. K. P., I. K. i B. S. przebywają za granicą. Organ ustalał te dane na podstawie m.in. wywiadu przeprowadzonego u rodziców, danych z Komisariatu Policji, ZUS, KRUS, a także z urzędów skarbowych. Z akt administracyjnych dotyczących K. P. wynika, że w 2012 r. nie dysponowała ona dochodem umożliwiającym obciążenie jej opłatą. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że I. K. nie złożyła zeznania podatkowego za 2012 r. Pismem ZUS z dnia [...] października 2012 r. wskazano też, że ww. nie jest osobą ubezpieczoną. B. S. również nie złożyła zeznania podatkowego za 2012 r., co wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nie figuruje również w ewidencji ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń społecznych (akta B. S., k. 13 i 19).

Z akt administracyjnych dotyczących J. P., w szczególności pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr. [...] wynika, że rodzina w 2012 roku nie dysponowała dochodem uprawniającym do naliczenia opłaty za pobyt babci L. P. w DPS (k. 20 akt J. P.). Ponadto R. W., M. Ż. i A. Ż. oraz E. S. odmówiły udzielenia wywiadu, jednak organ gromadził dowody na okoliczność ich dochodu, we własnym zakresie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że sytuacja dochodowa A. Ż. nie pozwalała na partycypowanie w kosztach pobytu prababci L. P. w DPS.

Z kolei z akt administracyjnych dotyczących E. S. wynika, że nie spełnia ona warunków do ponoszenia opłaty za pobyt prababci w DPS. Z akt administracyjnych dotyczących E. S. wynika, że jej rodzina w 2012 r. nie dysponowała dochodem uprawniającym do naliczenia opłaty za pobyt babci w DPS. W stosunku do M. M. wydano decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w B. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], którą zobowiązano ją do zapłaty ustalonej opłaty w okresie od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Skargę od tej decyzji prawomocnie oddalono wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 408/16. E. M. ponosiła opłatę zgodnie z umową, a następnie wydano w stosunku do niej decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w której określono wysokość tych opłat.

Na koniec organ wyjaśnił, że ustalono także dochód rodziny J. K.. W omawianym okresie prowadziła ona gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dwójką dzieci. Państwo K. prowadzili działalność gospodarczą i posiadali nieruchomość rolną o powierzchni 0,7315 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, dochód rodziny strony uzyskany w 2012 r. wynosił 18 178,96 zł miesięcznie. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosił 4 544,74 zł (18 178,96 zł: 4 osoby = 4 544,74 zł) i przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę tj. kwotę 1 368,00 zł o 3 176,74 zł (4 544,74 zł - 1 368,00zl = 3 176,74zł). W kwestii dochodów i wydatków J. K., wypowiedział się także NSA w wyroku z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17 i wskazał, że wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości oraz, że obciążenia osób spełniających wymogi art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., nie wymienione w art. 8 ust 3 u.p.s., nie mają wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W konsekwencji z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalono J. K. opłatę za pobyt babci L. P. w DPS, od dnia 1 września 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w wysokości 1 502,60 zł ok. 47,30% kwoty przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę (3 176,74 zł x 47,30% = 1 502,60 zł), od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 1471,78 zł ok. 46,33% kwoty przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (3 176,74 zł x 46,33% = 1 471,78 zł), od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. w wysokości 1 433,35 zł, ok. 45,12% kwoty przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (3 176,74zł x 45,12%) =1 433,35 zł); od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r. w wysokości 975,57 zł, ok. 47,60% kwoty przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (1 512,13 zł: 31 dni grudnia x 20 dni pobytu 975,57 zł), proporcjonalnie do ilości dni pobytu w grudniu 2013 r. Kwotę obliczono poprzez ustalenie różnicy pomiędzy kwotą utrzymania podopiecznej w DPS, kwotą opłacaną przez podopieczną i kwotą wnoszoną na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. przez wnuczkę E. M. Łącznie za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. J. K. została zobowiązania do poniesienia opłaty w łącznej kwocie 5383,30 zł.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła J. K., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
2. 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem w dniu [...] listopada 2019 r. opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji, tj. za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r., a w konsekwencji wydanie wobec skarżącej konstytutywnej decyzji ustalającej, wywierającej skutki ex nunc (wstecz) przez organ pierwszej instancji oraz utrzymanie decyzji przez organ odwoławczy, mimo iż zgodnie z określoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności prawo nie może działać wstecz, a zatem nie jest dopuszczalnym wydawanie decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem;
3. 2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na:
4. a) braku należytego zbadania przez organ przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat z mocy ustawy, a mianowicie R. W., M. Ż., A. Ż., E. S., w szczególności poprzez brak dokonania należytej staranności w ustaleniu miejsca pracy oraz dochodach osiąganych przez te osoby, poprzestając na ustaleniu, iż M. Ż. jest na utrzymaniu matki R. W., bez weryfikacji złożonego oświadczenia i bez próby ustalenia miejsca pracy i źródeł utrzymania tych osób;
5. b) zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty A. J., z jednoczesnym przerzuceniem tej opłaty na skarżącą J. K. - zaś w konsekwencji na nierównym traktowaniu stron postępowania;
6. c) obciążeniu w wydanej decyzji organu pierwszej instancji tylko jednej osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu L. P. w Domu Pomocy Społecznej, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe, a także zobowiązaną do ponoszenia opłat L. P.;
7. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
8. 1) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, wskutek wydania decyzji konstytutywnej (decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej) za okres poprzedzający jej wydanie, a w konsekwencji nieprzestrzeganie przez organy zasady, iż prawo nie może działać wstecz;
9. 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz organ pierwszej instancji, w konsekwencji zaś prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS L. P..

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty oraz podniosła, że wykładnia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu jest równoczesne wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w nim. Wydanie decyzji kierującej do domu pomocy społecznej w 2013 r., zaś ustalenie opłaty za pobyt w nim blisko sześć lat później w sposób obejmujący okres sprzed jej wydania rażąco narusza przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.

Dalej wskazano, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS prowadzone być powinno wobec wszystkich podmiotów należących do grupy osób zobowiązanych, a tym samym akta sprawy powinny zawierać całość materiału odnoszącego się do każdego z kręgu osób zobowiązanych. Podkreślenia wymaga, iż mimo iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji wydanej w sprawie zobligowali organ pierwszej instancji do ustalenia sytuacji majątkowej wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłat z mocy ustawy - organ po raz kolejny nie poczynił w tym zakresie wystarczających ustaleń. Przede wszystkim nie ustalono sytuacji majątkowej R. W., M. Ż., A. Ż. oraz E. S. W zakresie M. Ż. organ poprzestał na oświadczeniu, iż poprzestaje ona na utrzymaniu matki R. W. (która nota bene żadnych zeznań podatkowych za rok 2012 nie składała, a zatem idąc tokiem rozumowaniu organu żadnych dochodów nie osiąga).

Organy nie przeprowadziły żadnych czynności (poza zwróceniem się do ZUS i US) aby zweryfikować jaka jest rzeczywista sytuacja majątkowa tych osób. Konsekwencjami zaniedbań obciążona została skarżąca, której ustalono opłatę w pełnej wysokości. Karygodnym jest ponadto zwalnianie części zobowiązanych osób z wnoszenia opłaty (A. J.) i jednoczesne przerzucanie tej opłaty na skarżącą. W sytuacji gdy okazuje się, iż istnieją osoby, które spełniają kryteria do obciążenia ich opłatą za pobyt L. P. w DPS, organ je z tej opłaty zwalnia. Jednocześnie zwolnienia nie otrzymuje skarżąca, a wyłącznie inne osoby.

Na koniec skarżąca podniosła, ze obowiązkiem organów było rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego stosownie do reguł przedstawionych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a zatem z uwzględnieniem sytuacji faktycznej dotyczącej wszystkich podmiotów należących do tej samej kategorii zobowiązanych. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji materialnej każdego z zstępnych mają bezpośredni wpływ na wysokość obowiązku ustalanego przez organ. Pomimo tego nie zostały ustalone, zaś konsekwencją tego zaniechania obciążono bezpośrednio skarżącą. W ocenie skarżącej brak jest przesłanek do zobowiązywania w decyzji wyłącznie jej. Decyzja winna określać wszystkich zobowiązanych, a nie tylko jedną z osób. W toku postępowania ustalono inne osoby zobowiązane do wniesienia opłaty, których nie wymieniono w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], o ustaleniu J. K. opłaty za pobyt L. P. w DPS w B. za okres od dnia 01.09.2013 r. do dnia 20.12.2013 r.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zmianami; dalej: u.p.s.).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż częściowo zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz naruszenie art. 6 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 61 u.p.s., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] października 2019 r. na podstawie art. 59 i 61 u.p.s. w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, t.j. Tymczasem w art. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 i 1622) wprowadzono następujące zmiany:

1. - pkt 6) w art. 59:
2. a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:

"1. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.",

1. b) ust. 5 i 6 otrzymują brzmienie:

"5. W przypadku regionalnego domu pomocy społecznej finansowanego z dochodów własnych samorządu województwa decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy, a decyzję o umieszczeniu i opłacie mieszkańca domu za jego pobyt w tym domu wydaje marszałek województwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, przy czym art. 64, art. 64a i art. 64b stosuje się odpowiednio.

1. 6. W przypadku regionalnego domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 56 pkt 7, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w regionalnym domu pomocy społecznej wydaje marszałek województwa.";
2. - pkt 7) w art. 61:
3. a) po ust. 2c dodaje się ust. 2d-2f w brzmieniu:

"2d. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. 2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. 2f. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.",

1. b) ust. 3 otrzymuje brzmienie:

"3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.".

Powyższe zmiany, zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 4 października 2019 r. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Natomiast organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 25 listopada 2019 r. zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak sam wskazał, w brzmieniu nadanym tej ustawie w Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zmianami. Oznacza to zatem, że organ odwoławczy orzekał na podstawie nieobowiązujących przepisów. Stanowi to naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1217/18). Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 935/18, zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mająca walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji), nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Jednakże w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez właściwy organ, zasada dwuinstancyjności zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Jedną bowiem z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Powyższe naruszenie ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 61 ust. 2e u.p.s. (nowe brzmienie przepisu) wynika, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że R. W., M. Ż, i A. Ż. oraz E. S. odmówiły udzielenia wywiadu, a jednak organ ostatecznie przyjął, że nie spełniają one kryterium do obciążenia ich opłatami.

Jest to zatem stanowisko sprzeczne z brzmieniem przepisu art. 61 ust. 2e u.p.s. i mające wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślenia bowiem wymaga, że z art. 61 ust. 2f u.p.s. wynika, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Dodatkowego zauważenia wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 711/2019 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 110/2020).

W stanie faktycznym sprawy mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której w stosunku do zstępnych L. P. prowadzono odrębne postępowania, nie byli oni zatem stronami niniejszego postępowania (mimo, że w sprawie niniejszej analizowano ich stany rodzinne i majątkowe), zaś wydana decyzja także ich nie dotyczy. W stosunku do różnych zstępnych wydawano różne decyzje. Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. decyzje ustalające opłatę mieszkańca domu pomocy społecznej za pobyt w tym domu, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują moc, ale to rzeczą organu będzie wyjaśnić, które decyzje i w stosunku do których zstępnych zostały wcześniej wydane (postępowanie toczy się bowiem od 2013 r.) i zachowują moc oraz jak to się przekłada na ich udział jako strony w niniejszym postępowaniu.

Jako niezasadne należy natomiast uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.s. w zakresie orzekania o opłatach zaległych, czyli naruszeniu zasady o niedziałaniu prawa wstecz. W tej mierze zauważenia wymaga, że już NSA w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, który z mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże organy i Sąd w niniejszej sprawie, wyjaśnił, że niezasadnie skarżąca kasacyjnie wywodzi z art. 6 k.p.a. zakaz wydania decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie poniesionych przez gminę wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkańca domu pomocy społecznej za czas, od kiedy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej w rzeczywistości w domu tym przebywa. Wydanie decyzji o zwrocie opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s., nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz.

Także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie się wskazuje, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 711/19).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.