Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. R. O., A. Ż. i P. Ż. wystąpili do Burmistrza S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w postaci adaptacji budynku na działkach nr [...] i [...] przy ul [...]. w S. na potrzeby hodowli drobiu w ilości 16 DJP. Do wniosku dołączyli kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z ewidencji gruntów dotyczące obszaru, na którym będzie zlokalizowana inwestycja oraz obszaru jej oddziaływania.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz S. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przepisy prawa uznają inwestycję o ilości co najmniej 40 DJP (§ 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. Stąd też prowadzenie postępowania środowiskowego odnośnie przedsięwzięcia dla 16 DJP jest nieuzasadnione. Powyższe postanowienie zostało przez SKO w Ł. uchylone w dniu [...] maja 2014 r. ze wskazaniem, że skoro organ po złożeniu wniosku prowadził postępowanie wyjaśniające, to nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, ale powinien był wydać decyzję umarzającą z uwagi na bezprzedmiotowość.
Po przekazaniu sprawy do organu I instancji obwieszczono o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także uzyskano opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o braku podstaw do sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kilkudziesięciu mieszkańców miejscowości S. złożyło protest przeciwko realizacji inwestycji.
Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynku na potrzeby hodowli drobiu na działkach nr [...] i [...] obręb S. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że inwestor zamierza zaadaptować istniejący na wymienionych działkach budynek rolniczy i przystosować go do hodowli drobiu tj. brojlerów w systemie ściółkowym w ilości 16 DJP, nadto zamierza wykonać zbiornik na nieczystości zwierzęce o pojemności 10 m3, utwardzony dojazd szerokości 4 m i długości 90 m do płyty gnojowej oraz ustawić metalowy silos na paszę. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako ustawa środowiskowa, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których rodzaje określa rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. Z jego § 3 ust. 1 pkt 103 wynika, że przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko powinno przekraczać 40 DJP, a takich parametrów nie posiada sporna w sprawie inwestycja.
Stąd też i uzyskanie decyzji środowiskowej dla niej nie jest wymagane. Organ podkreślił, że nie posiada swobody w dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania środowiskowego, bowiem jest związany katalogiem tych przedsięwzięć wskazanym w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. Skoro zatem w sprawie niniejszej po wszczęciu postępowania ustalono, że inwestycja nie podlega kwalifikacji według przepisów rozporządzenia, to postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Końcowo organ wskazał, że powody umorzenia postępowania wykluczały konieczność ustosunkowania się do treści protestów mieszkańców miejscowości S. Odwołania od powyższej decyzji złożyli R. O. oraz A. i P. Ż. W ich ocenie, sentencja decyzji powinna brzmieć: "wyrażam opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko" lub powinno się w niej stwierdzić wprost brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Jak wskazali, przy składaniu wniosku o warunki zabudowy będą zobowiązani do okazania dokumentu, z którego powinien jednoznacznie wynikać brak potrzeby przeprowadzenia powyższej oceny. Wskutek wydania decyzji umarzającej takiego dokumentu nie będą posiadać. Podnieśli też, że prawidłowe uzasadnienie decyzji pozostaje w sprzeczności z jej sentencją. Wyjaśnili, że w decyzjach innych organów żądane przez nich sformułowanie jest zawierane.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalając stan faktyczny identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym co do charakteru i podstawowych parametrów inwestycji (m.in. obsada 16 DJP) Kolegium wskazało, że nie mieści się ona w katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., dla których wydanie decyzji środowiskowej jest lub może być wymagane. Dlatego postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Za nietrafny uznano zarzut nieumieszczenia w decyzji wskazania o braku podstaw do przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, skoro sformułowania w tym zakresie zawarte są w jej uzasadnieniu.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego R. O. i A. Ż. zarzucając naruszenie:
- - art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 84 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast postanowienia stwierdzającego brak obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zamiast wydania decyzji środowiskowej z art. 84 ust. 1 tej ustawy;
- - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe (bezzasadne) zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego mimo braku ku temu przesłanek.
Zdaniem skarżących, organ pominął treść ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim wskazuje rodzaje aktów administracyjnych wydawanych w postępowaniu w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko oraz wypadki, w których te akty są wydawane. Pominięto, ich zdaniem, zwłaszcza treść art. 63 ust. 1 w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego potrzebę lub jej brak w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci adaptacji budynku na potrzeby hodowli brojlerów w ilości 16 DJP (4 000 sztuk). Umorzenie nastąpiło wskutek ustalenia bezprzedmiotowości postępowania, co skład orzekający w pełni podziela.
Rolą postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (postępowania środowiskowego) jest ustalenie negatywnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnej inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem. Częścią postępowania środowiskowego jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której celem jest ustalenie, czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnych decyzji uprawniających do realizacji inwestycji. Wskazaną ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się z mocy prawa (obligatoryjnie) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a można tę ocenę przeprowadzić (fakultatywnie), jeśli taka potrzeba zostanie stwierdzona postanowieniem odpowiedniego organu, które jest wydawane dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej). Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Z powyższego wynika, zdaniem sądu, że jeżeli przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie, które nie kwalifikuje się ani do tych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nawet do tych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się fakultatywnie), to jest to przedsięwzięcie, co do którego ustawodawca stwierdził a priori, że nie wywołuje istotnego negatywnego wpływu na środowisko, a zatem nie ma potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację. Wniosek ten potwierdza treść art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z sytuacją niemożności zaliczenia spornej inwestycji do którejś z powyżej wymienionych kategorii przedsięwzięć mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak trafnie oceniły organy, hodowla drobiu w ilości 16 DJP nie została zaliczona nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że graniczną wielkością DJP, przy której wystąpieniu w ogóle rozważa się kwestię potencjalnego znaczącego wpływu na środowisko (nadto jeszcze pod warunkiem położenia hodowli w miejscach szczegółowo w tym przepisie wskazanych np. w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych), jest co najmniej 40 DJP. Inaczej rzecz ujmując, gdyby skarżący planował hodowlę o wielkości co najmniej 40 DJP położoną na terenach szczegółowo w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia wskazanych, wówczas powstałby obowiązek rozważenia, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko czy też należy stwierdzić brak takiej potrzeby, a w konsekwencji powstałby obowiązek wydania postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Jeśli natomiast wielkość hodowli strony nie zbliża się nawet do granicznej wartości 40 DJP, a tym samym nie stanowi przedsięwzięcia mogącego nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – to brak było obowiązku rozstrzygania w drodze postanowienia z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W konsekwencji należy także stwierdzić, że jeśli ustawodawca określonego przedsięwzięcia nie ujął w katalogu tych, które mogą wywołać istotne (nawet potencjalnie) negatywne następstwa dla środowiska, to brak jest również podstaw do wydawania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie jest bowiem możliwe określenie warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w ten sposób, by nie oddziaływało ono istotnie negatywnie na środowisko, jeśli według prawodawcy takie znaczące oddziaływanie nawet potencjalnie nie wystąpi. Zaakceptować zatem należy ocenę organów, że w sprawie brak było przedmiotu postępowania, a zatem że należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia gdy indywidualna sprawa nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania, czy wreszcie gdy w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide wyroki w sprawach II SA/Gl 573/14 z dnia 25 lipca 2014 r., II SA/Gd 168/14 z dnia 18 czerwca 2014 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Bezprzedmiotowość może mieć przy tym charakter pierwotny lub wtórny tzn. może istnieć już na etapie wszczęcia postępowania – wówczas organ powinien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a. lub też może wystąpić dopiero po wszczęciu postępowania – wówczas należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast zawsze powinna zostać wydana decyzja umarzająca, gdy organ mimo braku ku temu przesłanek błędnie prowadzi postępowanie i dopiero później stwierdza, że brak jest jego przedmiotu.
Ta ostatnio wskazana sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem pierwotnie organ uznał, że wniosek skarżących zainicjował bieg sprawy, a dopiero w jej trakcie (w tym po uzyskaniu opinii RDOŚ i PPIS) ustalił brak przedmiotu sprawy wynikający z niemożności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, co do którego ustawodawca nie przewidział nawet potencjalnego znaczącego odziaływania na środowisko.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi, jakoby organ przeoczył treść art. 63 ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 czy art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej nie wydając postanowienia w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowy (pozytywnego lub negatywnego), a w konsekwencji nie wydając decyzji na podstawie art. 84 ust. 1 stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że nie każda inwestycja, co do której inwestor wnioskuje o ustalenie środowiskowych uwarunkowań będzie inwestycją mogącą zawsze znaczącą albo mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie dla każdej będzie wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów art. 80, 81 i art. 84 ustawy środowiskowej wynika, że pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (ustalającą te uwarunkowania) lub negatywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (odmawiającą ich ustalenia na podstawie art. 81 ust. 1 in fine lub stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z art. 84 ust.
1) wydaje się wyłącznie wtedy, gdy przedsięwzięcie zaliczono do mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2). Brak tego zaliczenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania środowiskowego, która to sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.
Nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko skarżących, jakoby na skutek umorzenia postępowania środowiskowego nie legitymowali się rozstrzygnięciem jednoznacznie stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem zaznaczono, że brak tej oceny wynika z braku możliwości kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia norm rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Z kolei kopie decyzji przedłożonych na rozprawie (z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r.) dotyczą przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem jako wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.