Uzasadnienie
Prezydent Miasta S., decyzją z dnia 13 lipca 2005 r. nr [...], udzielił Z. D. pomocy w formie celowego zasiłku pieniężnego z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w wysokości 80 zł. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 100 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 kpa. Organ wskazał, iż wnioskująca spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 oraz z art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, gdyż jest osobą bezrobotną a dochód miesięczny w jej rodzinie wynosi 820,00 zł.
Z uwagi na fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 13 lipca 2005 r. a nie znanych wcześniej organowi, który wydał decyzją, Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 kpa, decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lipca 2005 r. nr [...]. Prezydent wyjaśnił, iż z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w M. wynika, że Z. D. jest od dnia 3 czerwca 1985 r. właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowe. Jednakże w składanych do tej pory oświadczeniach majątkowych i wywiadach środowiskowych wnioskująca nie wykazała tej okoliczności.
Następnie, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości 43 własne decyzje wydane w okresie od 10 maja 2004 r. do dnia 5 września 2008 r. przyznające zasiłki celowe na potrzeby bieżące, zakup żywności, na zaopatrzenie świąteczne oraz szkolne a także na dofinansowanie wypoczynku letniego dziecka i odmówił przyznania tych zasiłków. Organ wyjaśnił, iż po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez Z. D. z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny wnioskującej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 12 lutego 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na uchybienia proceduralne.
MOPR w S. ponownie rozpoznając sprawę w dniu 14 czerwca 2010 r. zawiadomił Z. D. o wszczęciu postępowania. Następnie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 150, 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta S. uchylił w całości decyzję własną z dnia 13 lipca 2005 r. i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania Z. D. zasiłku celowego. Organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego dochód rodziny wnioskującej wynosi 1998,78 zł. a zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 948,00 zł. Tym samym Z. D. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.
Z. D. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca się przyznała, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,0762 ha przeliczeniowego, jednakże nie uzyskuje żadnego dochodu z tej nieruchomości, albowiem w marcu 2005 r. użyczyła ją bezpłatnie A. S., który utrzymuje grunty orne w należytym stanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 19 października 2010 r. nr SKO.41/VI/9141/716/10, wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 26 lipca 2010 r. w mocy.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji decyzją (a nie postanowieniem) z dnia 9 lutego 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie Kolegium wskazało, iż stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kolegium ustaliło, iż taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza (w dniu wydania uchylonej decyzji) kwoty 316,00 zł.
Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, iż decyzją z dnia 13 lipca 2005 r. przyznano Z. D. zasiłek celowy w wysokości 80,00 zł., ponieważ w dacie przyznania zasiłku spełniała przesłanki uprawniające do jego otrzymania.
Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, iż pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach,
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.
Z kolei art. 8 ust. 9 ustawy podaje, iż z 1ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194,00 zł (w dacie wydania decyzji). Jest to tzw. zryczałtowany tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 1292/09). Organ wyjaśnił, że powyższy przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest zatem czy gospodarstwo rolne jest uprawiane osobiście czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09).
Mając powyższe na uwadze Kolegium ustaliło, że skoro skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowego, to jej miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego wynosi 1178,78 zł. (6,0762 x 194 zł = 1178,78 zł), a łączny dochód rodziny po doliczeniu świadczeń rodzinnych i alimentów (820 zł) wynosi 1998,78 zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe rodziny, które w rozpoznawanej sprawie wynosi 948 zł (316 zł x 3 osoby). Powyższe oznacza, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego.
W ocenie Kolegium, skoro w rozpoznawanej sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, to organ I instancji wznawiając postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa i uchylając jednocześnie decyzję z dnia 13 lipca 2005 r. oraz orzekając o odmowie przyznania zasiłku okresowego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa, działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca podniosła, iż nie uzyskuje dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego a ponadto nielogicznym, w jej ocenie, jest przypisywanie jej dochodu z gospodarstwa rolnego, które nie jest w jej władaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa, a tym samym skarga Z. D. zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z treścią 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie może zostać wznowione, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Organ wznawiający postępowanie z wymienionych przyczyn powinien mieć na uwadze, iż uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu z przyczyn określonych w punkcie 1 i 2 wskazanego art. 145 kpa może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w punkcie od 3 do 8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 kpa). Ponadto nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarówno przesłanka wynikająca z art. 146 § 1 jak i z art. 146 § 2 kpa, nie uniemożliwia wznowienia postępowania, a jedynie uniemożliwia uchylenie decyzji w wyniku wznowienia. Tym samym, gdy organ administracji podejmie postępowanie wznowieniowe i w jego trakcie stwierdzi, że upłynął już termin przewidziany w art. 146 § kpa od doręczenia lub ogłoszenia stronom decyzji lub gdy stwierdzi, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to fakt ten nie zwalania tego organu z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyłącznie co do przyczyny tego wznowienia. W tej sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdzi naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej jednak uchylić a jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1965/98, Baza orzeczeń LEX nr 48560) i wskazać - w uzasadnieniu – okoliczności objęte przepisem art. 146 § 1 lub art. 146 § 2 kpa, z powodu których nie uchylił decyzji (por. wyrok WSA W Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Kr 805/07, Baza orzeczeń LEX nr 460709).
Jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest upływ terminu przedawnienia, który wynosi 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Termin ten jest terminem prekluzyjnym i nie może on zostać przywrócony na zasadach ogólnych wynikających z art. 58 kpa Dotyczy on bowiem czynności organu, nie zaś czynności zainteresowanego. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05, Baza orzeczeń LEX nr 198863).
Ponadto treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, czyli niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 kpa, kluczowe znaczenie ma fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji powinien być w odpowiedni sposób udokumentowany, w każdym razie nie można go domniemywać.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lipca 2005 r. została bezspornie doręczona skarżącej w dniu 18 lipca 2005 r. Skarżąca własnoręcznie potwierdziła odbiór tej decyzji na jej oryginale, jak wynika z akt administracyjnych taki sposób doręczania skarżącej decyzji I instancji był przyjęty i aprobowany w postępowaniach toczących się z jej wniosku. Pozostaje także poza sporem, że decyzja z 13 lipca 2005 r. stała się ostateczna. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 lipca 2005 r. zostało wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ bowiem uznał, że wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji a nieznana organowi polegająca na tym, że skarżąca była w dacie wydania decyzji i jest nadal właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,0762 ha przeliczeniowego.
Tym samym, stosownie do normy wyrażonej w art. 146 § 1 kpa, organ miał 5 lat liczonych od dnia 18 lipca 2005 r. na uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 13 lipca 2005 r. Tymczasem decyzja organu I instancji o uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia 13 lipca 2005 r. i odmowie przyznania zasiłku okresowego zapadła w dniu 26 lipca 2010 r., a więc po upływie 5 – letniego okresu przedawnienia właściwego w okolicznościach niniejszej sprawy, co było niedopuszczalne w świetle art. 146 § 1 kpa. Oceny takiej nie może zmienić okoliczność, iż w decyzji I instancji wskazany został, jako podstawa rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten reguluje inną podstawę wznowienia, która w niniejszej sprawie, zważywszy na treść "decyzji" o wznowieniu nie miała miejsca. Także w zaskarżonej decyzji Kolegium ustalono, iż przyczyna wznowienia oparta została o przesłankę uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Jak już wyżej zostało wyjaśnione, w przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej organ prowadzący postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 3 - 8 kpa, traci więc uprawnienie do badania, czy decyzja powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym oba rozstrzygające sprawę organy administracji naruszyły przepis art. 146 § 1 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium naruszyło również w sposób istotny przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję wadliwą.
Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zatem uwzględnić istnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 146 § 1 kpa, ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia i uwzględnić treść przepisu art. 150 § 2 kpa.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 oraz art. 119 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.