Uzasadnienie
Skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 września 2022 r., nr SKO Gd/2521/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy Pruszcz Gdański decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad żoną skarżącego, E. S. Prezydent ustalił, że E. S. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku z dnia 5 lutego 2015r., z którego wynika, że wymaga ona stałej opieki innej osoby. Organ ustalił, m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 3 marca 2022r., że K.S. mieszka z żoną E. S., ur. 05.07.1960r. i z matką J.S., ur. 25.04.1935r. E. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ma problemy w poruszaniu się, wymaga pomocy podczas korzystania z toalety, nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, wymaga pomocy przy myciu. K. S. sprawuje opiekę nad żoną, pomaga w podstawowych czynnościach życiowych.
Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez K. S., sprawuje on opiekę nad żoną od roku 2010. Wykonywane czynności to pomoc przy toalecie i kąpieli, przygotowanie śniadania, obiadu, kolacji, podanie leków i suplementów, towarzyszenie przy wizytach lekarskich i spacerach, przygotowywanie do snu. Dzienny wymiar czasu, jaki zajmują czynności wykonywane w ramach opieki nad żoną wynosi 10 godzin dziennie. Ponadto K. S. oświadczył, że przed podjęciem opieki nad żoną był aktywny zawodowo. Zakończył prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 30 września 2019 r. Nie posiada ustalonego prawa do emerytury ani renty. Jest osobą zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. K. S. zadeklarował również, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, byłby aktywny zawodowo.
Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego organ wskazał, że skarżący opiekował się żoną jeszcze podczas prowadzenia działalności gospodarczej, która została zamknięta w 2019r. Trudno zatem przyjąć, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez K. S. z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, skoro zakres czynności podany przez stronę pozostaje niezmieniony od 2010r.
Przesłankę negatywną do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest również zdaniem organu to, iż niepełnosprawność E. S. powstała w okresie późniejszym niż określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
K. S. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 21 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium stwierdziło najpierw, że organ nie miał podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy, co wynika ze stanowiska sądów administracyjnych co do zakresu stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r.
Dalej Kolegium wskazało, że zakres obowiązków i czynności jakie skarżący każdego dnia podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej żonie opieki i wsparcia rzeczywiście wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia, jednak nie może być mowy o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewnienia stałej opieki żonie, bowiem skarżący od wielu lat godził pracę zawodową z opieką nad małżonką. W związku z tym zasadne było uznanie, że nie została zachowana przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 września 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
W sprawie nie jest sporne, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony oraz że żona skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest też kwestionowane, że żona skarżącego jest osobą bardzo schorowaną i zakres opieki, jakiej wymaga, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez osobę sprawującą tę opiekę.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub go nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Kolegium bowiem stoi na stanowisku, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia, po zlikwidowaniu działalności gospodarczej w 2019 r., nie ma związku ze sprawowaniem tej opieki, lecz jest spowodowane innymi przyczynami. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).
Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 3 marca 2022 r., E. S. ma problemy z poruszaniem się, wymaga pomocy podczas korzystania z toalety, przy kąpieli, nie jest w stanie sama przygotować sobie posiłku, wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, której to pomocy udziela jej skarżący. W aktach sprawy znajduje się również pismo pracownika socjalnego, kierowane do Działu Świadczeń Rodzinnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim, w którym wskazano, powołując się na wywiad środowiskowy, że K. S. sprawuje całkowitą i całodobową opiekę nad żoną E. S., zachowuje ciągłą gotowość do aktywności opiekuńczej, jest zaangażowany w obecność przy żonie poprzez: pomoc w czynnościach higienicznych, załatwianie spraw urzędowych, załatwianie i podawanie leków, robienie zakupów oraz sprzątanie, przygotowywanie oraz podawanie posiłków, stały kontakt z lekarzami specjalistami, opiekę nocną i dzienną.
K. S. "niesie pomoc wobec niedostatecznej niedyspozycji żony do samodzielnego funkcjonowania, wykazuje czynności przywracające pożądaną normę dotyczącą zdrowia, normalnego funkcjonowania, higieny osobistej przez całą dobę". Ponadto w aktach sprawy znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego z 24 września 2010 r. oraz załączony do wniosku harmonogram dnia ze wskazaniem czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad niepełnoprawną żoną.
W wydanej decyzji Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że zakres obowiązków i czynności jakie skarżący każdego dnia podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej żonie opieki i wsparcia rzeczywiście wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia, z którą to oceną należy się zgodzić. Jednocześnie jednak Kolegium stwierdziło, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a koniecznością zapewnienia żonie opieki, bowiem w latach 2010-2019 skarżący godził sprawowanie tej opieki z pracą zawodową.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim jest ono wewnętrznie sprzeczne, z jednej strony bowiem podkreśla brak możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia ze względu na obowiązki związane z opieką nad niepełnosprawną żoną, a z drugiej przyjmuje jednak, że taka możliwość istnieje (ze względu na stan faktyczny z lat 2010-2019).
Ponadto, w kontekście problematyki związku przyczynowego, którym mowa, zwrócić należy uwagę, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Nie ma zatem istotnego znaczenia to, jak skarżący w latach 2010-2019 zdołał godzić obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki nad żoną w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, ale to, czy aktualnie – tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (ad casum – 3 luty 2022 r.) a najpóźniej na dzień wydania decyzji, skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną.
Art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia skarżący podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej żonie opieki i wsparcia wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia.
Nie wskazało jednocześnie, aby aktualnie istniały inne, niż sprawowana opieka, obiektywne przeszkody, np. zdrowotne, które uniemożliwiałyby skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Przeszkodami tymi nie jest również wiek skarżącego. W dacie złożenia wniosku skarżący miał 64 lata. Wskazać należy, że osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę, co wynika wprost z unormowań przepisów art. 103 i art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.) przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona dodatkowo podjąć zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego (którego zresztą w dacie składania wniosku skarżący jeszcze nie osiągnął) nie wyłącza zatem możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.
W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynikają takie okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia skarżącego, że to stan zdrowia jego żony jest przyczyną, dla której nie podejmuje on aktualnie zatrudnienia. Sposób, w jaki skarżący sprawował nad żoną opiekę w latach 2010-2019 nie był przedmiotem postępowania wyjaśniającego (brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie) i nie można z samego tylko tego faktu wywodzić, że również aktualnie skarżący jest w stanie godzić sprawowanie tej opieki i pracę zawodową skoro aktualnie, jak Kolegium przyjęło, "zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej żonie opieki i wsparcia rzeczywiście wyklucza możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia".
Nie sposób zatem dopatrzeć się okoliczności, które negowałyby istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. Skarżący wszak konsekwentnie podnosi, że podjąłby pracę zawodową, gdyby nie musiał sprawować opieki nad żoną, a akta sprawy nie dostarczają podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Jak przy tym trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1700/21) zanegowanie związku przyczynowo-skutkowego musiałoby się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach, jednoznacznie podważających ten związek w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) lub obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy). Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000). Uchybienie organu polega przede wszystkim na błędzie subsumpcji tj. niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką sprawowaną przez niego nad żoną. Związek taki bowiem niewątpliwie istnieje, do którego to wniosku prowadzi prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego w świetle prawidłowo zinterpretowanej normy art. 17 ust. 1 ustawy Podsumowując, analiza całego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad żoną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).