Uzasadnienie
Skarga B. P., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt SKO Gd/2828/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta gminy Przodkowo z dnia 28 lutego 2023 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Dnia 29 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. K., legitymującym się wydanym 18 stycznia 2012 r. przez Powiatowy Zespół DS. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2012 r.
Skarżąca jest ubezpieczona jako osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która bezpośrednio przed sprawowaniem opieki podlegała ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność albo ze zleceniobiorcą. W oświadczeniu załączonym do wniosku skarżąca wskazuje, że ostatnią pracę zawodową wykonywała do dnia 17 marca 2022 r.. Pracę przerwała w związku z urodzeniem się dziecka. Skarżąca poinformowała, iż opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje od dnia 26 listopada 2022 r., tj. od momentu śmierci mamy. Wskazała, że do wykonywanych w związku z opieką czynności należą: codzienne przygotowanie posiłków, zrobienie zakupów, wizyty u lekarzy, sprzątanie, pranie i inne czynności codzienne. We wniosku skarżąca wskazała również, że istnieje dziewięć osób spokrewnionych z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu zobowiązanych do alimentacji.
W dniu 19 stycznia 2023 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. W wyniku wywiadu ustalono, że ojciec skarżącej choruje na astmę, serce, niedosłuch, tarczycę. Jest pod opieką specjalisty w przychodni kardiologicznej i pulmonologicznej. Pomimo wieku porusza się po mieszkaniu samodzielnie. Skarżąca w wywiadzie przedstawiła przykładowy plan dnia z którego wynika, iż opiekuje się ojcem w godz. 9-18. Główną pomocą jest przygotowywanie posiłków dla ojca, przygotowanie ubrań, pomoc przy czynnościach higienicznych tj. np. obcinanie paznokci ojcu. Po godz. 18.00 opiekę nad ojcem przejmuje brat. Jak wynika z dokonanego wywiadu, opieka którą sprawuje wnioskodawczyni w ocenie pracownika socjalnego sprawowana jest prawidłowo. Chory wymaga wsparcia w niektórych czynnościach dnia codziennego, porusza się samodzielnie, potrzeby fizjologiczne kontroluje również samodzielnie, posiłki spożywa samodzielnie, jak również samodzielnie zakłada ubrania. Niektóre leki wziewne które przyjmuje także bierze samodzielnie. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego, niepełnosprawny wymaga sprawowania częściowej opieki.
Decyzją z dnia 28 marca 2023 r Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy Przodkowo odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji za powód odmowy wskazał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., tłumacząc, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki. Organ odniósł się też to do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13. Organ wskazał, że wyrok ten nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ta niepełnosprawność powstała już po okresie dzieciństwa. Organ za podstawę wskazał też brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na ustalony zakres tej opieki.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 22 września 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji nie podzielił w tej materii stanowiska organu I instacji wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych o konieczności stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że w niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem wskazany w art., 17 ust. 1 nie zachodzi. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że zgodnie z w/w przepisem muszą zaistnieć dwie przesłanki: sprawowanie rzeczywistej, osobistej, stałej i bezpośredniej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, po drugie zaś rezygnacja z pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie, spowodowane musi być koniecznością sprawowania opieki, przy czym miedzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo – skutkowy. Kolegium zaznaczyło, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 p.p.s.a., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
SKO podkreśliło, że wnioskodawczyni podaje we wniosku oraz oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2022 r., iż zamieszkuje pod adresem ul. S. [..] w P., natomiast jej ojciec zamieszkuje pod adresem ul. C.[..] w P. Powyższe dane adresowe zgodne są informacjami ustalonymi na podstawie danych z rejestru PESEL. Tym samym wnioskodawczyni nie zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym ojcem. Z informacji przedstawionych przez wnioskodawczynię wynika, że sprawuje opiekę nad ojcem w godzinach 9.00-18.00, a następnie chorym ojcem opiekuje się jej brat.
Na podstawie informacji zawartych w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym organ II instancji uznał, że czynności dokonywane przez skarżącą nie angażują ją w takim stopniu, by nie mogła podejmować aktywności zawodowej, choćby w wymiarze niepełnym. W ocenie Kolegium przy sprawnej organizacji czasu, możliwe byłoby pogodzenie przez skarżącą obowiązków związanych z opieką nad ojcem i pracy zawodowej, szczególnie w przypadku podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu. Ponadto w świetle ustalonej dotychczasowej aktywności zawodowej wnioskodawczyni, zdaniem Kolegium brak jest obiektywnych podstaw do uznania, że skarżąca na chwilę obecną podjęłaby pracę zawodową, lecz uniemożliwia jej to konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Niewątpliwie ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 23 października 2011 r.. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.
W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji słusznie wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W swojej decyzji kierował się utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżąc choruje na astmę, serce, niedosłuch, tarczycę. Jest pod opieką specjalisty w przychodni kardiologicznej i pulmonologicznej. Skarżąca opiekuje się nim od listopada 2022 r. Pomimo wieku podopieczny porusza się po mieszkaniu samodzielnie. Skarżąca w wywiadzie przedstawiła przykładowy plan dnia z którego wynika, iż opiekuje się ojcem w godz. 9-18. Główną pomocą jest przygotowywanie posiłków dla ojca, w dalszej części przygotowanie ubrań, sprzątanie, pranie, pomoc przy czynnościach higienicznych tj. np. obcinanie paznokci ojcu. Po godz. 18.00 opiekę nad ojcem przejmuje brat. Jak wynika z dokonanego wywiadu, opieka którą sprawuje wnioskodawczyni w ocenie pracownika socjalnego sprawowana jest prawidłowo. Chory wymaga wsparcia w niektórych czynnościach dnia codziennego, porusza się samodzielnie, potrzeby fizjologiczne kontroluje również samodzielnie, posiłki spożywa samodzielnie, jak również samodzielnie zakłada ubrania. Niektóre leki wziewne które przyjmuje także bierze samodzielnie. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego, niepełnosprawny wymaga sprawowania częściowej opieki.
Na podstawie zebranych dowodów należy uznać, że rozmiar i zakres sprawowanej opieki nie wymusza na skarżącej sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Organ II instancji kompleksowo rozważył zakres czynności wykonywanych przez skarżącą na rzecz niepełnosprawnego ojca. Nie podważył on faktu, że wnioskodawczyni rzeczywiście opiekuje się swoim niepełnosprawnym ojcem, uznał jednak, że zakres tej opieki oraz czynności, które się na tą opiekę składają, nie są na tyle absorbujące czasowo lub wykonywane z taką częstotliwością, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia, z czym należało się zgodzić.
Jak podała sama skarżąca w wywiadzie środowiskowym główną pomocą świadczoną niepełnosprawnemu jest przygotowywanie posiłków i przygotowanie ubrań. Jako pomoc w czynnościach higienicznych udzielanych ojcu skarżąca podała obcinanie paznokci. Jak wynika z wywiadu środowiskowego niepełnosprawny jest w znacznym stopniu samodzielny, porusza się, ubiera, spożywa posiłki oraz stosuje część leków sam, nie potrzebuje więc tym zakresie pomocy osoby trzeciej. Przygotowanie leków, posiłków i ubrań można więc wykonać z wyprzedzeniem. Takie czynności jak robienie zakupów, pranie i sprzątanie są czynnościami dnia codziennego i można je pogodzić z wykonywaniem pracy zawodowej. Wizyty u lekarza można zaplanować z wyprzedzeniem tak, aby nie kolidowały z zatrudnieniem. Korzystając z wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, należy przyjąć, że czynności dokonywane na rzecz niepełnosprawnego można pogodzić z prowadzeniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze.
Dodatkowo, ani z oświadczenia skarżącej, ani z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby wykonywane były specjalne czynności w związku z niepełnosprawnością ojca, które wymagały by nieustannej dyspozycyjności skarżącej. Istotne jest też zwrócenie uwagi na konkluzję dokonaną przez pracownika socjalnego mówiącą o tym, że niepełnosprawny wymaga sprawowania częściowej opieki.
Należy zaznaczyć, że opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). W przedmiotowej sprawie opieka sprawowana przez skarżącą dokonywana jest w godzinach od dziewiątej do osiemnastej, później wyręcza ją brat. Interpretując przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można wymagać sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Najistotniejsze w tym zakresie są wymagania osoby niepełnosprawnej. Należy wskazać, że stałość w tym zakresie będzie stanowić codzienna pomoc, która rozciąga się w stale określonym czasie. (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 31 stycznia 2024 r., IV SA/Po 6/24, LEX nr 3671243).
Dodatkowo należy wskazać, że samo zamieszkiwanie skarżącej w innym miejscu niż niepełnosprawny nie może być podstawą uznania braku wystąpienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga od opiekuna wspólnego zamieszkiwania z osobą niepełnosprawną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważanie nie mają jednak ostatecznie wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ II instancji oparł swoją decyzję w głównej mierze na zakresie czynności dokonywanych przez skarżącą i ocenie, czy warunkują one brak możliwości podjęcia aktywności zawodowej, choćby w wymiarze niepełnym.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.