Uzasadnienie
K. S. i P. S. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie zezwolenia B. K. i J. P. na wycinkę 3 drzew na działce nr [...], położonej w miejscowości S. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 19 października 2012 r. J. P. i B. K. wystąpili do Burmistrza o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 drzew z gatunku świerk, na działce nr [...] w S., której są właścicielami.
Decyzją z dnia 28 listopada 2012 r., nr [...], Burmistrz zezwolił wnioskodawcom na usunięcie 3 drzew z gatunku świerk pospolity o obwodach pni 100 cm, 85 cm i 90 cm z terenu działki nr [...] w miejscowości S., w terminie do dnia 31 marca 2013 r.
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2013 r. K. i P. S., właściciele działki sąsiedniej, nr [...], wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2012 r. wskazując, że przedmiotowe drzewa rosły na działce nr [...], która nie jest własnością J. P. i B. K. Wnioskodawcy podali, że wycinka na działce nr [...] nastąpiła w dniu 25 października 2013 r., a w jej wyniku nastąpiło uszkodzenie znacznej liczby pozostałych drzew. W piśmie z dnia 5 marca 2014 r. ustanowiony w sprawie administracyjnej pełnomocnik skarżących - adwokat A. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., twierdząc, że B. K. i J. P. będący posiadaczami części działki nr [...], na której rosły przedmiotowe drzewa, w złej wierze, nie mieli na tę wycinkę zgody właścicieli tej działki – małżonków S. Wniosek oparty został na twierdzeniu o rażącym naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) i przesłance wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 28 listopada 2012 r. Organ wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją zezwolono na usunięcie drzew z działki nr [...], natomiast wnioskodawcy są właścicielami działki sąsiedniej nr [...]. Interesu prawnego nie posiada właściciel nieruchomości sąsiedniej, z tej przyczyny wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 listopada 2012 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy zezwolenie wydano na wycinkę drzew rosnących na nieruchomości stanowiącej własność K. i P. S. oraz naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmową wszczęcia postępowania mimo, że wniosek został złożony przez podmioty, które winny być uznane za strony postępowania.
Według skarżących wnioskodawcy błędnie nie zostali uznani za strony postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, gdyż drzewa, o których wycinkę wnieśli B. K. i J. P. znajdowały się w rzeczywistości na działce nr [...], która jest własnością K. i P. S. Zarzucono nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości twierdząc, że rzeczywista granica działek nr [...] i [...] nie przebiegała wzdłuż płotu, ale o kilka metrów dalej "w głąb działki [...]". Tak więc wszystkie drzewa, o które wnioskowali właściciele działki nr [...] rosły na nieruchomości stanowiącej własność K. i P. S. Wskazano, że organ pierwszej instancji powinien ustalić najpierw, które drzewa podlegają wycince, w drugiej kolejności na jakiej nieruchomości znajdują się drzewa, następnie czy wnioskodawcy mają tytuł prawny do działki, na której rosną drzewa. Skarżący twierdzą, że decyzja zezwalająca na wycinkę drzew wydana została z rażącym art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało własne postanowienie w mocy. Organ ustalił, że kwestionowaną decyzją z dnia 28 listopada 2012 r. zezwolono J. P. i B. K. na usunięcie 3 drzew z gatunku świerk pospolity o obwodach pni 100 cm, 85 cm i 90 cm z działki nr [...] w S. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności tej decyzji K. S. i P. S. - właściciele działki nr [...] twierdzili, że drzewa do wycinki rosły na nieruchomości stanowiącej ich własność oraz że były one częścią składową nieruchomości, której są współwłaścicielami. Z tego wywodzą swój interes prawny do domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2012 r. Kolegium stwierdziło, że ustalenie, czy K. i P. S. przysługiwał status strony postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę mogącą stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Jeżeli zatem wnioskodawcy twierdzą, że powinni byli być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [...], to winni złożyć do Burmistrza wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania umożliwia przeprowadzenie ponownie postępowania przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział stronom w tym postępowaniu.
W skardze kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 30 kwietnia 2014 r., podczas gdy organ je wydający nieprawidłowo uznał, że K. i P. S. nie mają interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia 28 listopada 2012 r. wydanej przez Burmistrza, na mocy której B. K. oraz J. P. wydano zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości stanowiącej współwłasność K. i P. S., podczas gdy postępowanie to dotyczyło przedmiotu ich prawa własności (decyzja administracyjna z dnia 28 listopada 2012 r. dotyczyła drzew będących częścią składową nieruchomości, której K. i P. S. są współwłaścicielami), a współwłaściciele nie wyrazili zgody na wycinkę drzew rosnących na ich nieruchomości;
2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 30 kwietnia 2014 r., podczas gdy organ je wydający odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, mimo że wniosek został złożony przez podmioty, które winny być uznane za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i do złożenia wniosku były legitymowane;
3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 30 kwietnia 2014 r., podczas gdy organ je wydający błędnie uznał, że skoro K. i P. S. nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, to nie przysługuje im prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2014 r. oraz decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r.
Skarżący zaprzeczyli stanowisku kolegium, jakoby brak ich udziału w postępowaniu o zezwolenie na wycinkę drzew uzasadniał brak legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej z powodu rażącego naruszenia prawa. Podkreślili, że wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak twierdzi organ na przesłance wznowieniowej. Kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdołali wykazać, że drzewa na których usunięcie zezwolono, znajdowały się na nieruchomości stanowiącej ich własność, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność sąsiadów wnioskujących o ich usunięcie, co obligowało wnioskodawców do przedstawienia zgody K. i P. S. na ich usunięcie.
Skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji nieuznania ich za stronę postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w postaci niemożności zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli ta została wydania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2015 r. skarżący podtrzymali skargę i powołali się na dowody wykazujące ich twierdzenie, że przynajmniej jedno drzewo (znajdujące się za płotem) bezspornie wycięte zostało z działki nr [...], a pozostałe dwa wycięte zostały również z ich nieruchomości, z której w części bezumownie korzystają właściciele działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia w świetle kryterium wynikającego z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania – art. 61a § 1 oraz art. 157 § 2 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnego postanowienia naruszającego prawo w sposób istotny.
Przedmiotem kontroli legalności jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na wycinkę drzew, podjęte na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61a k.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w § 1 określona została właściwość organów wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; w niniejszej sprawie kompetencja ta należy do samorządowego kolegium odwoławczego.
W postępowaniu administracyjnym co do zasady status strony określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Rozważając niniejszą sprawę zwrócić trzeba uwagę na kwestie istotne dla jej rozstrzygnięcia. Po pierwsze, stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie nadzoru, o którym mowa w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. nie musi być wyłącznie podmiot będący stroną postępowania zwykłego. Co do zasady, z żądaniem wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wystąpić może podmiot, będący stroną postępowania zakończonego decyzją, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ale też taki podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, ale ma w tym interes prawny zdefiniowany w art. 28 k.p.a., wywodzony z normy prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego). Pogląd taki jest już utrwalony i nie budzi wątpliwości w judykaturze (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 369/14, LEX nr 1505245; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995/602; przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA/2164, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, LEX nr 485360).
Wynika to też z innego stanowiska, szerzej wyjaśnionego w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OPS 1/12 (dostępna w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił jako jednolity pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zwrócił przy tym NSA uwagę, że zakres weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym jest węższy niż zakres weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym, gdyż nie uprawnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa).
Na gruncie niniejszej sprawy tylko jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpiła osoba, która w sposób oczywisty nie może twierdzić, że kwestionowana decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, uprawniałoby organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania.
Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy domagając się wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zezwalającej innym osobom na wycięcie drzew twierdzą, że drzewa objęte tą decyzją rosły na działce stanowiącej ich własność, nr [...], w tym na części ich nieruchomości, z której bezumownie korzystają J. P. i B. K., właściciele działki nr [...]. Zarówno w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego jak i przed sądem przywoływane były dowody i okoliczności uzasadniające takie twierdzenie. Niewątpliwie zatem skarżący powołują się na swój interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości oraz uprawnienie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, polegające na usunięciu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu, na wniosek posiadacza nieruchomości, za zgodą jej właściciela. Oznacza to, że składając wniosek na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. małżonkowie S., właściciele działki nr [...], wykazali posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. dla wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 28 listopada 2012 r. zezwalającej na usunięcie 3 drzew na działce nr [...], mimo że bezspornie nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją.
Przechodząc zatem do kolejnej istotnej w tej sprawie kwestii, silnie akcentowanej w zaskarżonym postanowieniu, należy wskazać, że przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2012 r. nie został oparty, jak twierdzi kolegium na przesłance wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), lecz na przesłance stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa – art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Takie stanowisko konsekwentnie skarżący przedstawili zarówno we własnym wniosku z dnia 8 listopada 2013 r., dodatkowo sprecyzowanym pismem z dnia 5 marca 2014 r. sformułowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia kolegium z dnia 30 kwietnia 2014 r. Zatem ustalenie organu w tym przedmiocie jest błędne, a dalsze wywody co do możliwości domagania się przez skarżących wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia 28 listopada 2012 r. całkowicie chybione, szczególnie zważywszy na możliwy upływ terminu do złożenia takiego wniosku.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13 (LEX nr 1532933), adekwatne w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Według SN status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). SN wywodzi, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany.
W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej osoby możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.
W konsekwencji przedstawionych rozważań sąd uznaje za błędne stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że istnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza możliwość domagania się przez podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, której zarzuca się rażące naruszenie prawa.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 28 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie w celu wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 k.p.a.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2014 r.
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzone od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. S. i P. S. koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 514 zł.