Uzasadnienie
P. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z 10 października 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: organ I instancji) z 16 maja 2022 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – K. P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 21 stycznia 2022 r. do Urzędu Miasta Gdyni wpłynął wniosek strony reprezentowanej przez pełnomocnika o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji - po przeprowadzeniu postępowania i zgromadzeniu stosownej dokumentacji, w dniu 16 maja 2022 r. wydał decyzję nr 002335/SP/04/2022, na mocy której odmówił wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na K. P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na ustalone okoliczności - tj. legitymowanie się przez matkę wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 30 września 2026 r., fakt iż kobieta jest zamężna (w Systemie Rejestrów Państwowych BUSC nie odszukano aktu zgonu M. P., jak również w Powszechnym Elektronicznym Systemie Ewidencji Ludności również nie ma informacji o zgonie w/w.), dokładny opis stanu zdrowia niepełnosprawnej, zakres czynności składających się na obowiązki wnioskodawcy w związku z podejmowaną opieką nad matką, sytuację finansową, doświadczenie zawodowe strony, jego stan zdrowia, a także fakt, iż zarówno on jak i jego matka uczestniczą w zajęciach Środowiskowych Domów Samopomocy [...] oraz [...] w Gdyni.
Po przytoczeniu treści przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako: u.ś.r., organ I instancji stwierdził, że - po pierwsze - fakt niepodejmowania pracy przez wnioskodawcę nie wiąże się bezpośrednio z koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ współdzieli on opiekę z pozostałym rodzeństwem, jak również z Środowiskowym Domem Samopomocy. Sam również korzysta z opieki oferowanej przez w/w Ośrodek, w celu ustabilizowania zdrowia psychicznego i uregulowaniu trybu dnia. Drugą kwestią - zdaniem organu - jest fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku postępowania ustalono, że mąż matki wnioskodawcy żyje. Jednakże z uwagi na fakt, iż miejsce jego pobytu nie jest znane rodzinie, nie można ustalić czy legitymuje się wspomnianym orzeczeniem.
Wobec tej sytuacji pierwszą osobą zobowiązaną do alimentacji jest mąż niepełnosprawnej, a nie jej syn. Kolejnym zagadnieniem na jakie zwrócił uwagę organ jest fakt, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki strony. Organ zauważył treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednakże stwierdził, iż wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które mają przywrócić równe traktowanie opiekunów osób dorosłych. Do momentu wejścia w życie nowych przepisów, mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie ma odpowiedniej regulacji prawnej do przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności ustaw z konstytucją. W związku z tym organ I instancji uznał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. jest zobligowany do zastosowania przepisów ustawy.
Wobec złożenia przez stronę odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, po zapoznaniu się z okolicznościami zaistniałymi na gruncie niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - w sprawie nr SKO/Gd/3366/22, decyzją z dnia 10 października 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy mieć na względzie aktualne orzecznictwo sądów oparte na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13 (z punktu drugiego sentencji, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. To z kolei przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Ocenia się bowiem, że derogacja ujęta w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
Innymi słowy, zdaniem Kolegium, organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem, rozpoznając sprawę, organ nie ma podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Wobec powyższego, występuje w tej sprawie konieczność zbadania pozostałych przesłanek.
Następnie Kolegium zaznaczyło, że w treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca ustanowił przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać w/w świadczenie. Przesłanką w nim wskazaną jest po pierwsze sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej i bezpośredniej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, po drugie zaś, rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane musi być koniecznością sprawowania opieki. Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo -skutkowy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki.
Po przytoczeniu okoliczności niniejszej sprawy ustalonych m.in. na podstawie oświadczeń strony oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ II instancji stwierdził, że - jak wynika z całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, matka wnioskodawcy rzeczywiście wymaga opieki i pomocy w szerokim zakresie i tę pomoc sprawuje wnioskodawca. Jednocześnie zgodzono się ze stanowiskiem organu I instancji, iż pomoc jest współdzielona tzn. w jej sprawowaniu mają także udział pozostałe dzieci K. P., jak również pomoc ta jest świadczona poprzez usługi opiekuńcze w Środowiskowym Domu Samopomocy [...] w Gdyni. Poza tym z tych usług korzysta także sam wnioskodawca, w tym samym ośrodku wsparcia.
Dodatkowo - wobec przedstawionych wyżej okoliczności sprawy - zdaniem organu II instancji brak jest podstaw prawnych do uznania, iż brak aktywności zawodowej strony wynika tylko i wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia spowodowanej sprawowaniem opieki. Jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, wiek itp. to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Kolegium podkreśliło, że nie podważa okoliczności, że strona sprawuje opiekę nad swoją matką, jednakże brak wymaganego ustawą związku przyczynowo - skutkowego uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku.
Na takie rozstrzygnięcie sprawy – w ocenie Kolegium, ma także wpływ pobieranie zasiłku stałego przez wnioskodawcę, jako przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., a także okoliczność pozostawania niepełnosprawnej w związku małżeńskim.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż pomimo trudnej sytuacji rodzinnej w jakiej znajduje się wnioskodawca, sama okoliczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - przy uwzględnieniu wszystkich w/w przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie może doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku. Argumenty zawarte w odwołaniu (poza oczywiście kwestią dotyczącą stosowania przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r.) nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.
W dniu 16 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony na powyższą decyzję, której zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej K. P. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna z uwagi na uczestnictwo w zajęciach w Środowiskowym Domu Pomocy w Gdyni nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia,
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej K. P. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni, że niepełnosprawna K. P. - z uwagi na udział w zajęciach w Środowiskowym Domu Pomocy w Gdyni nie wymaga stałej opieki swojego syna, który nie musiał rezygnować z zatrudnienia.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii aktu zgonu M. P. na okoliczność ustalenia, że mąż niepełnosprawnej K. P. nie żyje a zatem jego obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej żony wygasł i przeszedł na zstępnych.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący omówił naczelne zasady postępowania administracyjnego po czym stwierdził, że organ dokonał błędnej, dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w kwestii czasu opieki, której wymaga niepełnosprawna podopieczna oraz możliwości podjęcia pracy zawodowej przez skarżącego. Po pierwsze - podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącego, z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącego organ II instancji w przedmiotowej sprawie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów uznał, że podopieczna nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna. Fakt, iż matka skarżącego korzysta z pomocy Środowiskowego Domu Pomocy w Gdyni, nie oznacza, że nie musi on pozostawać w stałej dyspozycji na wypadek gdyby podopieczna gorzej się poczuła lub nie chciała uczestniczyć regularnie w tych zajęciach.
Podkreślono, że niepełnosprawna jest osobą niewidomą i tak naprawdę potrzebuje wsparcia przy każdej czynności, jak również przy zawożeniu czy jej odbieraniu z tej placówki. Organ - dokonując oceny zakresu sprawowania opieki - winien wziąć pod uwagę, że przesłanką warunkującą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sytuacja kiedy opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Zdaniem strony skarżącej konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki nad niepełnosprawną matką było niezasadne uznanie, że skarżący wcale nie musi rezygnować z pracy, aby się nią zajmować.
W ocenie strony skarżącej za niezasadne uznać należy stanowisko organu wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach opieki sprawowanej przez niego nad mamą z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Przede wszystkim należy wskazano, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. czy podejmuje czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne umożliwiający czy też ułatwiające zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych przez niepełnosprawną osobę, która legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że skarżący takie czynności wobec matki podejmuje. Co też istotne w rozpoznawanej sprawie, okoliczność, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, który w ww. orzeczeniu wyraził swoje stanowisko uznając brak możliwości samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zauważyć co prawda należy, że niektóre czynności z natury rzeczy są czynnościami bardziej lub mniej absorbującymi i czasochłonnymi, dotyczą spraw życiowych nawet całej rodziny i są konieczne do wykonania bez względu na fakt czy odnoszą się do osoby niepełnosprawnej, czy też osoby "pełnosprawnej", to jednak nie można z tego powodu pomniejszać czy odmawiać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a tym bardziej w sytuacji - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w której osoba niepełnosprawna ma niewątpliwie problemy z samodzielnym załatwieniem podstawowych życiowych potrzeb.
Skarżący zarzucił także, iż organ - naruszając treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. - uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mamą. Wskazano, że przesłanką do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Organ II instancji - zdaniem skarżącego - błędnie ustalił fakt, że niepełnosprawna nie wymaga pełnej opieki, a następnie niezasadnie uznał, że nie musiał on rezygnować z pracy, aby zajmować się matką. Dodano również, że obecny stan zdrowia skarżącego umożliwia mu podjęcie zatrudnienia, ale nie może tego zrobić, gdyż zajmuje się stale swoją niepełnosprawną matką.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, dodatkowo wyjaśniło, iż podejmując decyzję, miało informację, że mąż K. P. żyje. Jednak okoliczność ta nie stanowiła jedynej przesłanki odmowy przyznania świadczenia, dlatego też fakt zgonu M. P. nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż nie negowało faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, nie podważało też jej stanu zdrowia, jednak uznało, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez skarżącego nie było związane tylko i wyłącznie z koniecznością sprawowania opieki nad matką, ale wynikało z innych przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, tzn. z przyczyn zdrowotnych. Skarżący dysponuje bowiem aktualnym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nadto – decyzją z 10 stycznia 2022 r., przyznano mu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwaną dalej "u.ś.r." Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie skarżący należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i co do zasady uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wziął bowiem pod uwagę istotny dowód w sprawie jaki przedstawiła strona skarżąca przy skardze (odpis skrócony aktu zgonu k. 9 akt) ujawniający, że M. P., tj. mąż niepełnosprawnej, od lat niezamieszkujący i nieutrzymujący żadnego kontaktu z rodziną, zmarł w 1995 roku. Organy obu instancji błędnie ustaliły zatem, że osoba wymagająca opieki jest zamężna. Wtedy obowiązek alimentacyjny męża wyprzedzałby tenże obowiązek skarżącego.
Zasadnie jednak Kolegium uznało w odpowiedzi na skargę, iż powyższa okoliczność nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ w sprawie zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego.
W tej sprawie jest bezsporne, że skarżącemu – decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 28 czerwca 2018 roku, nr [...] (k. 14 akt organu I instancji), przyznano zasiłek stały na okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2023 roku, a następnie decyzją tego organu z dnia 10 stycznia 2022 roku, nr [...] (k. 48 akt organu I instancji), zmieniono ww. decyzję w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2022 roku ustalono skarżącemu zasiłek stały w kwocie 719 zł. Natomiast wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżący złożył w dniu 21 stycznia 2022 r. (k. 3 akt organu I instancji).
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że celem przywołanego unormowania z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest uniemożliwienie kumulatywnego pobierania wskazanych świadczeń. Tym samym, jak słusznie uznało Kolegium, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Nie jest bowiem możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku stałego. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest przy tym nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia (czego skarżący w tej sprawie zresztą nie uczynił), lecz również fakt ustania dotychczasowego prawa do zasiłku stałego, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji go przyznającej, co nastąpić winno w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku stałego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone.
W tej sprawie nie wystarczyłoby zatem złożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub w toku postępowania oświadczenia, w którym skarżący stwierdziłby, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku stałego. Podkreślić bowiem należy, że złożenie takiego oświadczenia nie stanowiłoby samo w sobie zaprzestania korzystania przez skarżącego z przyznanego mu zasiłku stałego. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest ostateczne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, przyznane decyzją z 28 czerwca 2018 roku, która - co należy podkreślić - nie została wzruszona za okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia orzekania przez Kolegium. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, w przepisanym trybie, pozwalałoby na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta bowiem z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.
W związku z tym, na obecnym etapie nie ma już miejsca na formułowania ocen co do legalności tej decyzji. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby nie tylko o naruszeniu art. 16 k.p.a., ale także art. 6 k.p.a. oraz godziłoby w zaufanie do organów państwa. Każda decyzja ostateczna zgodnie z omawianą zasadą podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych.
Konkludując, Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 28 czerwca 2018 roku przyznającą skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2023 roku. Tym samym musiało uznać, że żądane świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje, skoro zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania przez organ skarżący miał przyznany zasiłek stały.
Jednocześnie dodania wymaga, że ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczące zasiłku stałego jest w ocenie Sądu innym ograniczeniem, niż ograniczenia wynikające z tego przepisu, a dotyczące emerytury, czy też renty. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) zasiłek stały przysługuje:
- 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Jak z powyższego wynika, przesłanki obu tych świadczeń wykluczają się wzajemnie. Zasiłek stały otrzymać może bowiem jedynie osoba niezdolna do pracy, natomiast świadczenie pielęgnacyjne otrzymuje osoba zdolna do pracy, która jednak nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w przepisie wskazaniami.
Skoro zatem skarżący od dnia 1 czerwca 2018 roku pobiera zasiłek stały na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, należy zatem uznać, mając na uwadze, iż decyzja ta korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia, że nie można było przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Dopiero zniesienie w formie prawnej tej przeszkody umożliwiałoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2023 r., sygn. I OSK 960/22, WSA w Białymstoku w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 159/23).
Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1 u.ś.r. były niezasadne.
Nie mogły odnieść również zamierzonego skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ Kolegium wyjaśniło tę sprawę w sposób wystarczający i przeprowadziło postępowanie dowodowe w zakresie umożliwiającym prawidłowe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Nie naruszyło zatem wskazywanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wyjaśnić również należy, że wystąpienie w tej sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia powoduje, iż odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego ocenienia przez Kolegium związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem rzeczywistej, osobistej, stałej i bezpośredniej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, a rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowaniem przez skarżącego, jest bezprzedmiotowe.
Mając na względzie powyższą argumentację Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, a organ administracji publicznej nie zażądał w przewidzianym przepisami terminie rozpoznania sprawy na rozprawie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).