Uzasadnienie
Skarga A. O. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.421.810.2023, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem złożonym w dniu 1 sierpnia 2023 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem M. B. Organ ustalił, że skarżąca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 lipca 2023 r. i pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, której wypłata została wstrzymana z dniem 1 sierpnia 2023 r. na wniosek skarżącej. Następnie, wskazując na ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 sierpnia 2023 r., organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą lub u.ś.r., bowiem brat skarżącej nie wymaga całodobowej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 25 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującej o przyznanie świadczenia strony zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Kolegium wskazało na ustalenia faktyczne, z których wynika, że M. B. ma 46 lat. Jego rodzice nie żyją. Mieszka wraz z ojczymem. Zajmuje jeden pokój w czteropokojowym mieszkaniu. Posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 2 grudnia 2019 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z kolei z orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w Słupsku z dnia 13 sierpnia 1993 r. wynika, że niepełnosprawność M. B. istnieje od dzieciństwa. M. B. jest częściowo ubezwłasnowolniony. Jego kuratorem jest siostra, A. O. M. B. choruje na dziecięce porażenie mózgowe, zwyrodnienie barwnikowe siatkówki obu oczu, zaćmę, astygmatyzm. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Potrafi korzystać z laptopa i telefonu. Samodzielnie spożywa posiłki, sam się rozbiera i ubiera. Sam korzysta z toalety i wykonuje wszystkie czynności higieniczne. Od 20 lat uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej przy ul. [...] w S..
Codziennie jest tam dowożony samochodem WTZ. Na zajęciach przebywa w godzinach 8:30 do 13:00. Po skończonych zajęciach jest odwożony do domu. M. B. samodzielnie porusza się po mieszkaniu, poza nim wymaga pomocy.
A. O. mieszka oddzielnie. Deklaruje, że opiekuje się bratem codziennie w godzinach od 8:00 do 19:30. W tym czasie przygotowuje mu posiłki, szykuje ubrania na następny dzień, robi zakupy, pranie, załatwia sprawy urzędowe, sprząta, umawia wizyty lekarskie. Do 31 lipca 2023 r. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W ocenie Kolegium, czynności takich jak przygotowanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, realizacja recept, asekuracja przy wychodzeniu z mieszkania, nie można określić jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej doraźna pomoc. Gruntowne sprzątanie mieszkania, robienie zakupów, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, nie są wykonywane codziennie. Z kolei przygotowywanie posiłków czy odzieży na kolejny dzień nie zajmuje więcej niż kilkadziesiąt minut dziennie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że M. B. zamieszkuje na co dzień z ojczymem, J. B., może więc co do zasady liczyć również na jego doraźną pomoc. Kolegium zauważyło, że strona oświadczyła, że przebywa u brata w godzinach o 8:00 do 19:30, a jednocześnie, że brat w godzinach od 8:30 do 13:00 uczestniczy w warsztatach terapii zajęciowej. Już tylko z zestawienia obu przywołanych oświadczenia skarżącej wynika zdaniem Kolegium, że przez znaczną część dnia M. B. ma zapewnioną opiekę w ramach zajęć, w których uczestniczy.
Opiekę tę ma również w czasie dowożenia na zajęcia i odwożenia po ich zakończeniu do domu. Twierdzenia zatem, że przez ten czas strona musi opiekować się bratem i nie może podjąć zatrudnienia, wydają się przesadzone.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że deklarowane przez skarżącą czynności nie wymagają od niej rezygnacji z zatrudnienia ani niepodejmowania pracy zarobkowej. Wszystkie one, z racji pomocniczego charakteru i absorbowania stosunkowo małej ilości czasu, mogą być wykonywane przez osobę pracującą.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".
Zdaniem skarżącej ocena Kolegium, że opieka sprawowana przez skarżącą nad bratem ma charakter jedynie doraźny i absorbuje stosunkowo niewiele czasu, jest krzywdząca. Niepełnosprawność brata ma charakter złożony. Cierpi on na mózgowe porażenie dziecięce oraz zwyrodnienie barwnikowe siatkówki obu oczu, ma zaćmę i astygmatyzm. Nakładające się na siebie problemy ruchowe i wzrokowe powodują liczne ograniczenia w zakresie samodzielnego funkcjonowania. Brat wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności samoobsługowych i codziennych. Obecnie skarżąca nie mieszka z bratem, ale jest u niego codziennie od rana do wieczora, tj. od momentu, gdy brat wstaje do momentu, gdy kładzie się spać. Oprócz sprawowania opieki, skarżąca pozostaje w ciągłej dyspozycji brata, jest gotowa nieść mu pomoc, zarówno w dzień, jak i w nocy. Po uregulowaniu spraw spadkowych skarżąca zamierza zamieszkać z bratem na stałe. Brat korzysta z laptopa i telefonu komórkowego, ale korzysta z nich jedynie w podstawowym zakresie, potrafi np. zadzwonić pod kilka wprowadzonych numerów i odebrać telefon, a jego korzystanie z laptopa polega głównie na słuchaniu muzyki, którą najczęściej włącza mu opiekująca się nim siostra.
Problemy z poruszaniem się i dysfunkcja wzroku sprawiają, że brat skarżącej potrzebuje nie tylko przewodnika, ale także kogoś kto go podtrzyma i pomoże mu zachować równowagę. Brat nie jest w stanie bez pomocy siostry realizować podstawowych życiowych potrzeb. To do skarżącej należy zapewnienie mu pożywienia, dbanie o jego higienę i warunki mieszkaniowe, dopilnowanie spraw zdrowotnych, bankowych i urzędowych. Dodatkowo brat skarżącej jest częściowo ubezwłasnowolniony, co również świadczy o jego niezdolności do rozumienia i załatwiania własnych spraw. Stanowisko Kolegium, że brat skarżącej zamieszkuje na co dzień z ojczymem i może liczyć na jego doraźną pomoc, to jedynie domniemanie. W żaden sposób nie pomaga on skarżącej w opiece nad bratem, w tym także w prowadzeniu gospodarstwa domowego.
Skarżąca wskazała też, że brat przebywa w WTZ najczęściej w godzinach od 8:30 do 13:30, w tym czasie jest również dowożony na zajęcia i odwożony po ich zakończeniu do domu. W sytuacjach, gdy samochód WTZ jest wyłączony z użytkowania (sprawy służbowe, awarie, urlop kierowcy), to skarżąca zapewnia bratu dowóz na zajęcia, tym samym musi pozostawać w ciągłej dyspozycji brata. W ciągu tygodnia skarżąca przychodzi do brata około godziny 7:00, budzi go i przygotowuje do wyjścia na WTZ. Przygotowanie to polega na dopilnowaniu czynności higienicznych, przygotowaniu śniadania i drugiego śniadania, odprowadzeniu brata do samochodu. Ze względu na ograniczenia ruchowe i wzrokowe, czynności wykonywane przez brata trwają dłużej i wymagają stałej kontroli. Podczas gdy brat przebywa na zajęciach, skarżąca wykonuje szereg czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego brata i załatwianiem jego codziennych spraw.
Brat nie widzi, ma niezborność ruchową, drżą mu ręce i ma duże zaburzenia równowagi, dlatego często rozrzuca przedmioty i żywność, rozlewa płyny, brudzi się, co powoduje konieczność codziennego sprzątania i prania. Po powrocie z WTZ skarżąca podaje bratu obiad, sprząta po nim, stara się zaspokajać jego potrzeby społeczne, wychodzi z bratem na spacery, do lokali użytkowych, prowadzi lub zawozi do kolegów, czyta gazety, rozmawia, w między czasie robi herbatę, podaje przekąski. Wieczorem przygotowuje kolację i ponownie dopilnowuje czynności higienicznych brata (mycie ciała, włosów, zębów), przygotowuje także czystą odzież na kolejny dzień. Skarżąca spędza z bratem również soboty i niedziele, a także jest z nim od rana do wieczora podczas miesięcznej przerwy urlopowej ogłaszanej w WTZ.
Rzetelne sprawowanie opieki nad bratem wymaga zaangażowania skarżącej przez cały dzień. Nie chodzi jedynie o wykonywanie czynności ściśle pielęgnacyjnych czy związanych z prowadzeniem domu, ale też o zapewnienie bratu możliwości udziału w życiu społecznym. Podejmując pracę nawet na część etatu skarżąca nie byłaby w stanie zaspokajać w pełnym zakresie potrzeb niepełnosprawnego brata.
Do skargi dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. B. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 maja 2007 r. oraz opinię psychologiczną z dnia 16 listopada 2023 r. wystawioną przez WTZ Polskiego Związku Niewidomych w S..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z akt administracyjnych, brat skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 2 grudnia 2019 r., stwierdzającym trwałą niezdolność ww. do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. u.ś.r. przez znaczny stopień niepełnosprawności rozumie się m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a) oraz całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lit. b). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 5 in principio ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.
53) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. W myśl art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172) orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawione orzeczenie jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.
Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Przechodząc do dalszej analizy art. 17 ust. 1 ustawy, to jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).
Analizowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18).
Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).
Co więcej, z przywołanej wyżej definicji znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że obejmuje on nie tylko osoby niezdolne do pracy ale również osoby zdolne do pracy w warunkach chronionych. Potwierdza to, że ustawodawca nie wyklucza sytuacji, w której dana osoba mimo naruszenia sprawności organizmu będzie zdolna do wykonywania pracy w warunkach chronionych, a jednocześnie będzie wymagać stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania dwóch obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Po drugie, jaki jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym bratu, jest nieprawidłowa.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że M. B. cierpi na dziecięce porażenie mózgowe, zwyrodnienie barwnikowe siatkówki obu oczu, zaćmę oraz astygmatyzm krótkowzroczny złożony obu oczu. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, potrafi korzystać z telefonu i laptopa. Sam spożywa posiłki, ubiera się, korzysta z toalety oraz wykonuje czynności higieniczne. Poza mieszkaniem ze względu na słaby wzrok wymaga pomocy w poruszaniu się, które udziela skarżąca. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki przygotowuje posiłki, szykuje ubrania, robi zakupy, pierze, załatwia sprawy urzędowe.
W ramach wniosków pracownik socjalny odnotował, że brat skarżącej ze względu na swój stan zdrowia wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu i że skarżąca sprawuje opiekę nad bratem, pomagając mu w codziennych czynnościach. Pracownik socjalny dodał, że "Pan M. wymaga opieki oraz pomocy osób trzecich lecz sprawowana opieka nie nosi znamion opieki całodobowej".
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca bardziej szczegółowo opisała czynności jakie wykonuje w ramach sprawowanej opieki. Podkreśliła, że brat nie jest w stanie przygotować sobie posiłku ani zaparzyć herbaty oraz że ma on kłopoty z pamięcią.
Oprócz tego do skargi dołączona została opinia psychologiczna z dnia 16 listopada 2023 r. dotycząca funkcjonowania M. B. – uczestnika Warsztatu Terapii Zajęciowej Polskiego Związku Niewidomych w S.. Wynika z niej, że schorzenia M. B. są przyczyną licznych ograniczeń, które determinują jego funkcjonowanie. Ma on duże zaburzenia równowagi, nie ma koordynacji ruchowo-wzrokowej, potyka się na prostej nawierzchni, zatacza, wpada na drzwi i przechodzące osoby. Poza WTZ porusza się wyłącznie za pomocą innych, prowadzony. Samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, sam je i przebiera się w szatni, wymaga natomiast nadzoru i wsparcia przy wykonywaniu takich czynności jak przygotowywanie posiłków, nakładanie potraw, zalewanie napojów, dbanie o czystość ciała i odzieży, sprzątanie stanowiska pracy i pracowni. Ze względu na brak wzroku i drżenie rąk nie jest w stanie sam przelewać płynów, ma trudności z wykonywaniem precyzyjnych czynności jak zapinanie guzików, wiązanie butów, słodzenie herbaty, krojenie, chwytanie drobnych przedmiotów, manipulowanie kluczem w zamku, dotykanie ikon w telefonie.
Ma szczątkowe widzenie, co oznacza że funkcjonuje jako osoba niewidoma. Nauka chodzenia z białą laską jest utrudniona ze względu na zaburzenia ruchowe. W ocenie sporządzających opinię, M.B. nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać potrzeb życiowych. Wymaga wsparcia w zakresie samoobsługi i wykonywania codziennych czynności. Nie potrafi samodzielnie zorganizować pożywienia, nie robi sam zakupów, bez pomocy innych nie wychodzi z domu. Nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego, wymaga wsparcia przy gotowaniu, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wynoszeniu śmieci, dojściu do samochodu WTZ, który wozi go na zajęcia.
Sąd przeprowadził dowód z powyższego dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany dokument dotyczył stanu zdrowia osoby podopiecznej i potwierdzał ustalenia wywiadu środowiskowego oraz twierdzenia skarżącej podnoszone w toku postępowania administracyjnego choćby w odwołaniu, nadto przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowało przedłużenia postępowania, w związku z czym przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały spełnione.
Materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że M. B. wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i że pomocy tej udziela mu skarżąca. Z wywiadu środowiskowego ani z żadnego innego dowodu w sprawie nie wynika, że ojczym M. B.bierze jakikolwiek udział w sprawowaniu nad nim opieki. Jak już wskazywano, opieka w rozumieniu ustawy nie musi być opieką sprawowaną przez 24 godziny na dobę w zakresie wykluczającym wykonywanie jakichkolwiek innych czynności. Punkt ciężkości tkwi w pozostawaniu skarżącej do dyspozycji podopiecznego, który ze względu na niedowidzenie i ograniczenia ruchowe ma problemy z poruszaniem się i wykonywaniem zwykłych czynności (jak przygotowanie posiłku czy nalanie sobie herbaty), a tego organy nie zanegowały. Skarżąca pomaga bratu w czynnościach dnia codziennego, którym ze względu na swoje ograniczenia nie może on sprostać – przygotowaniu jedzenia, ubraniu się, poruszaniu.
Oprócz tego skarżąca wykonuje inne czynności, które również mieszczą się w pojęciu opieki, o której mowa w art. 17 ustawy. Nietrafne jest bowiem założenie, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona bratu, który potrzebuje pomocy w codziennym funkcjonowaniu odpowiadającym godności człowieka, w tym przy przemieszczaniu się, w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej.
Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie brata od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. W tym konkretnym stanie faktycznym Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec brata opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co brat skarżącej, a co - wbrew ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze - zatem zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 ustawy.
Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Opieka sprawowana przez skarżącą nad bratem jest stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Powyższej oceny nie zmienia fakt, że brat skarżącej w godzinach od 8-13 przez 5 dni w tygodniu bierze udział w Warsztatach Terapii Zajęciowej Polskiego Związku Niewidomych w S.. Jak wskazała skarżąca, brat nie jest w stanie samodzielnie przygotować się do wyjścia z domu i wymaga rano pomocy przy ubraniu się, spożyciu śniadania i doprowadzenia do samochodu, który odwiezie go na zajęcia. W tych okolicznościach w ocenie Sądu prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że sam fakt korzystania przez brata skarżącej z takiej formy terapii zajęciowej – biorąc pod uwagę jej wymiar jak i zakres opieki jakiej brat skarżącej wymaga i jaką skarżącą zgodnie z tymi potrzebami świadczy – nie wyklucza istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad brat.
Należy bowiem wskazać, że aby dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, z którego wynika przesłanka związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki, nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art.
17. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. W świetle wskazanych regulacji, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne strona powinna spełniać przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a równocześnie nie mogą zachodzić okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. wskazano, że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki: po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Wprowadzając powyższą przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca uznał, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Tym samym nie wykluczył istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagająca opieki przebywa przez klika godzin dziennie w szkole lub na uczelni (por. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20).
Dlatego też fakt korzystania przez osobę niepełnosprawną z terapii zajęciowej takiej jak w niniejszej sprawie nie wyklucza a limine prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna takiej osoby, o ile z całokształtu materiału dowodowego będzie wynikało, że sprawowanie tej opieki stanowi przeszkodę do podjęcia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy zachodzi wówczas gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i systematyczny współudział w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę zakres opieki jakiej wymaga brat skarżącej ze względu na swoje schorzenia i związany z tym wymóg stałej dyspozycyjności skarżącej jako opiekunki, nie można uznać, że jest ona w stanie podjąć stałe zatrudnienie. Pozostawanie skarżącej w dyspozycyjności do świadczenia pomocy bratu wyklucza jednoczesne pozostawanie w odpowiedniej dyspozycyjności pracodawcy.
W orzecznictwie podkreśla się, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r., II SA/Gd 359/22).
W konsekwencji, sam fakt uczestnictwa M. B. w warsztatach terapii zajęciowej nie wyklucza, że sprawowana przez siostrę opieka jest opieką stałą. Biorąc pod uwagę stan zdrowia brata skarżącej uznać należy, że udział w tych zajęciach nie dezaktualizuje potrzeby pomocy mu w codziennej egzystencji, potwierdzonej stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez nią nad bratem. Związek taki bowiem niewątpliwie istnieje, do którego to wniosku prowadzi prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego w świetle prawidłowo zinterpretowanej normy art. 17 ust. 1 ustawy.
Podsumowując, analiza całego materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad bratem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).