Uzasadnienie
E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 października 2022 r., nr SKO.421.832.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza C., w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Socjalnych Centrum Usług Społecznych w C., z 15 września 2022 r., nr SŚR.5231.ŚP.002131.09.2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
E.K. złożył do Centrum Usług Społecznych w C. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką F. K. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego, F. K. (ur. 2 czerwca 1937 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. z 27 kwietnia 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe i wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 8 maja 1989 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2009 r.
W dołączonym do wniosku oświadczeniu skarżący wskazał, że sprawuje opiekę nad matką, F. K., która jest po zawałach serca, ma problemy z nadciśnieniem, ma usunięty kciuk od prawej dłoni z powodu nowotworu tkanek miękkich, a przerzuty nowotworu występują także na twarzy i płucach. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia matki, skarżący dojeżdża do niej, bowiem pozostałe rodzeństwo pracuje i mieszka poza domem rodzinnym. W ramach sprawowanej opieki nad matką skarżący pomaga jej w czynnościach dnia codziennego, tj. robi zakupy, towarzyszy w wizytach lekarskich, pomaga przy wstawaniu z łóżka, doprowadza matkę do łazienki, przygotowuje posiłki, sprząta, dawkuje leki, pomaga w czynnościach higienicznych. Jak wskazał, opieka nad matką zajmuje mu od 6 do 8 godzin dziennie. Przy tym, gdyby nie choroba matki, byłby zdolny do podjęcia zatrudnienia.
Podczas przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił dodatkowo, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ramach sprawowanej opieki, oprócz czynności wskazanych w oświadczeniu dołączonym do wniosku, skarżący także pierze, dba o czystość w pomieszczeniach, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, asekuruje matkę przy wstawaniu z łóżka i chodzeniu, zapewnia jej kontakty z rodziną i otoczeniem. W ocenie pracownika socjalnego, skarżący sprawuje opiekę nad schorowaną matką, uczestniczy w procesie jej leczenia oraz wykonuje względem niej wszelkie czynności pielęgnacyjne, a sprawowana opieka nie budzi zastrzeżeń i zasadne jest przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto, jak ustalił organ I instancji, E. K. posiada prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący, na wezwanie organu oświadczył, że zrezygnuje z renty w momencie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 7 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu, F. K. jest osobą wymagającą opieki, którą sprawuje skarżący. Organ nie zaprzeczył również, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Przyczynę odmowy stanowiło zaś niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Ponadto, za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, iż skarżący pobiera rentę.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, Kolegium zobowiązało organ I instancji do pouczenia strony o możliwości dokonania przez nią wyboru jednego ze świadczeń - renty z tytułu niezdolności do pracy lub świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że w razie wyboru drugiego z nich, należy umożliwić stronie wystąpienie do organu rentowego o zawieszenie prawa do świadczenia rentowego, a po uzyskaniu przez nią stosownej decyzji, organ I instancji powinien ponownie wypowiedzieć się co do złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwał stronę do złożenia oświadczenia, czy zawiesi rentę z tytułu niezdolności do pracy na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że jego wolą jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego i z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z otrzymywanej renty.
Decyzją z 15 września 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wskazując ponownie jako przyczynę odmowy niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Ponadto, za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, iż skarżący pobiera rentę.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 20 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium, zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do renty, z którego to uprawnienia skarżący nie zrezygnował, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżący wyjaśnił, że obecnie nie może zrezygnować z renty, ponieważ pozbawiłoby go to środków do życia. Jednakże w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezwłocznie zrezygnuje z renty.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 10 stycznia 2023 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, kiedy przysługuje mu renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie ma prawa do uzyskania do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący powołał się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, w którym stwierdzono częściową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że stosując się do wezwania organu I instancji, złożył oświadczenie, że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z otrzymywania renty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 października 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C., w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Socjalnych Centrum Usług Społecznych w C., z 15 września 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że F. K. wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej skarżący.
Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną jest niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Jako drugą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał okoliczność, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którą pobiera. Organ odwoławczy poprzestał natomiast na stwierdzeniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do renty, z którego strona nie zrezygnowała, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Pomimo tego jednak Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zrezygnował z pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Stosownie do przywołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zarówno Kolegium w swojej wcześniejszej decyzji kasacyjnej, jak i skarżący, argumentując możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej rentę z tytułu niezdolności do pracy, odwołali się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (OTK-A 2019/36), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając utratę jego mocy obowiązującej, co miało nastąpić po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został ogłoszony 8 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257), co oznacza, że we wskazanym wyżej zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. utracił moc z dniem 9 stycznia 2020 r., pozostając w mocy w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie powoduje skutku w postaci możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie z różnych systemów - ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej. W ramach u.ś.r. funkcjonuje bowiem zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl): stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Słusznie zatem zauważyło Kolegium, że ustalone prawo skarżącego do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy samo w sobie nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy trafnie przy tym dostrzegł, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
W orzecznictwie aktualnie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak należy uznać, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ powinien pouczyć skarżącego, że tylko zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiąc w istocie potwierdzenie dokonanego przez niego wyboru wnioskowanego świadczenia jako korzystniejszego. Pouczeniu temu winno towarzyszyć wzywanie do zawieszenia prawa do renty w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury czy renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do takiego świadczenia, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że rezygnacja z pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i jest niezbędna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie dostrzegł wadliwości w postępowaniu organu I instancji w zakresie pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach i ich konsekwencjach i nie naprawił ich we własnym zakresie.
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala przyjąć, że skarżący nie otrzymał od organów orzekających na żadnym etapie postępowania zapewnienia, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W szczególności, żadne z pism kierowanych do skarżącego nie zawierało treści informujących skarżącego w prawidłowy sposób o jego sytuacji prawnej w kontekście przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie w wezwaniach organu I instancji z 20 czerwca 2022 r. oraz 7 września 2022 r. wskazano na konieczność ustalenia stanowiska skarżącego w zakresie pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to jednak w pismach tych organ zaniechał wyjaśnienia skarżącemu, czy pobieranie renty stanowiło na tym etapie postępowania jedyną przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na powyższe pisma, w oświadczeniach z 5 lipca 2022 r. oraz 12 września 2022 r. skarżący konsekwentnie zaś deklarował gotowość zawieszenia renty w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, w zawiadomieniach z 6 lipca 2022 r. oraz 14 września 2022 r., wystosowanych do strony w trybie art. 79a § 1 k.p.a., organ I instancji wskazywał, że "brak jest przesłanek zależnych od strony, które nie zostałyby na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". Treść tej informacji nie spełnia standardu prawidłowego i kompleksowego pouczenia skarżącego o jego rzeczywistej sytuacji prawnej.
Dodatkowo wskazać należy, że organ I instancji ponownie orzekając, pomimo wytycznych Kolegium sformułowanych w decyzji kasacyjnej, nadal wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy zaś, pomimo iż trafnie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 10 sierpnia 2022 r. dostrzegł konieczność pouczenia strony o możliwości dokonania wyboru jednego ze świadczeń – renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy lub świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z 15 września 2022 r., zaakceptował wadliwe pouczenie tego organu i nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia skarżącemu, czy spełnia wszystkie pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium zaniechało przy tym wystosowania do strony informacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a.
Z przesyłanych przez organy do skarżącego wezwań i informacji wynika, że skarżący nie mógł mieć przeświadczenia, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżący mógł zatem pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że zawieszenie renty nie daje mu gwarancji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w czym mogła go upewnić odmowa przyznania świadczenia orzeczona przez organ I instancji w decyzji z 15 września 2022 r.
Należy podkreślić, że wystosowanie do strony informacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a. musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Stanowi to realizację obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o możliwie jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień, jeżeli okaże się to konieczne. Dopiero dopełnienie wskazanych wymogów pozwoliłoby uznać kierowane do skarżącego pisma za informujące stronę o prawie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podając łącznie dwa powody, w tym pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W takiej sytuacji, nawet nadesłanie przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wpłynęłoby na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie pozostawiłoby ją bez źródła utrzymania.
Z akt wynika, że skarżący na każdym etapie postępowania administracyjnego deklarował gotowość do zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Działanie skarżącego w tym zakresie uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.
Kierując się zaś zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu zawieszenia prawa do renty socjalnej (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia z uwagi na pobieranie przez niego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez uprzedniego prawidłowego pouczenia go o jego sytuacji prawnej i wezwania do wykazania, że zawiesił prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nawet ewentualna potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ biorąc zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącego o jego sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącego w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jego wniosku.