Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1130/23

Uzasadnienie

1. 1. Pan M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) umarzającą postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
2. 2. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1. 1. Skarżący wnioskiem z 8 lutego 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy Lubichowo o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączono m.in. dokumentację lekarską oraz świadectwo dojrzałości i dyplom ukończenia studiów, a także informacje o przebiegu zatrudnienia skarżącego.
2. 2. Wójt decyzją z 6 kwietnia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
3. 3. Organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż osoba wymagająca opieki posiada znaczny stopień o niepełnosprawności o charakterze trwałym, który istnieje od listopada 2016 r., czyli po ukończeniu 25. roku życia, jest osobą "leżącą"- wymagającą całodobowej opieki. Ze zgromadzonych dokumentów wynika również, że Pan M. K. podjął zatrudnienie od lutego 2011 r., które zakończył w kwietniu 2011 r. Tym samym nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy między powstaniem niepełnosprawności podopiecznej, a rezygnacją z zatrudnienia przez Pana M. K.
4. 4. SKO zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
5. 5. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Lubichowo, po rozpatrzeniu wniosku Pana M. K. z 30 czerwca 2021 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i opieki nad matką B. K. Przyczyną odmowy było niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia oraz brak związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad matką, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Decyzją nr SKO Gd/5154/21 z 28 stycznia 2022 r., SKO po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy Lubichowo z 25 sierpnia 2021 r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b nie mógł stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia, jednocześnie SKO podzieliło stanowisko Wójta o braku związku przyczyno-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

SKO wskazało, że na decyzję nr SKO Gd/ 5154/21 z 28 stycznia 2022 r., skarżący wniósł skargę do Sądu, która to skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r, wydanym w sprawie III SA/Gd 253/22.

W ocenie Kolegium, z dowodów załączonych do wniosku z 8 lutego 2023 r. wynika, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym decyzją SKO Gd/5154/21 z 28 stycznia 2022 r. i dlatego Kolegium stwierdziło, że doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną. W świetle powyższego należało stwierdzić, iż obie sprawy - rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy Lubichowo nr GOPS.5222.50.2021 z 25 sierpnia 2021 r, (utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 28 stycznia 2022 r. sygn. SKO Gd/5154/21, na którą została złożona skarga - oddalona wyrokiem WSA w Gdańsku s. a. III SA/Gd 253/22 z 11 sierpnia 2022 r.) oraz rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy Lubichowo nr GOPS.5222.42.2023 z 6 kwietnia 2023 r. - są tożsame. Występuje tu tożsamość stron, podstawy prawnej oraz faktycznej i treści żądania strony. Zatem w sprawie występuje tzw. res iudicata, dlatego należało umorzyć postępowanie.

1. 3. We wniesionej do Sądu skardze, skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości.

1. 1. Decyzji SKO zarzucił błędnie uznanie sprawy za tożsamą i umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że stan matki nie uległ zmianie, ale gorzej już być nie może, skoro jest "przykuta" do łóżka i wymaga całodobowej opieki. Natomiast sytuacja obecna opiekuna uległa zmianie, a mianowicie skarżący ukończył Pomorską Szkołę Wyższą, co spowodowało zdobycie wyższego wykształcenia i podniesienie kwalifikacji. Ponadto skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i posiada status osoby bezrobotnej. Te dwie zmiany w porównaniu z wcześniejszym wnioskiem są znaczące i dają prawo do starania się o świadczenie pielęgnacyjne.
2. 4. Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie.
3. 5. Sąd zważył, co następuje:

1. 1. Skarga podlegała uwzględnieniu.
2. 2. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
3. 3. Postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § K.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że obowiązywanie decyzji w obrocie prawnym wiąże się z realizacją wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, która, poza szczególnymi przypadkami tam przewidzianymi, powinna gwarantować pewność rozstrzygnięcia. Dopóki więc decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty funkcjonuje w obrocie prawnym, i nie została zweryfikowana przy wykorzystaniu środków prawnych, postępowanie administracyjne wszczęte w tej samej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa (zob. Komentarz do art. 105 K.p.a., R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023 oraz powołane tam orzecznictwo).
4. 4. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co od tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Dla uznania stanu res iudicata musi wystąpić tożsamość spraw podmiotowa oraz przedmiotowa, co oznacza, że sprawa ma dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego. Kolejna sprawa musiałaby dotyczyć tych samych podmiotów, tej samej podstawy prawnej żądania, tego samego tj. niezmienionego stanu faktycznego i tej samej treści żądania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 542/22).
5. 5. Powyższe oznacza, że dokonując oceny wniosku strony pod kątem możliwości jego rozpoznania w świetle res iudicata, organ musi dokonać ustaleń dotyczących tożsamości stosunku administracyjnego i tożsamości podmiotowej strony w świetle niezmienionego stanu faktycznego i treści żądania. Ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez "uzasadnienie faktyczne" decyzji, należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji, ale także ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. Wyrok NSA w Warszawie z 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, opubl. ONSA 1981, nr 1, poz. 7.).
6. 6. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy SKO nie uzasadniło w sposób powodujący możliwość kontroli zaskarżonej decyzji, istnienia tożsamości stanu faktycznego w sprawach z wniosków skarżącego z 30 czerwca 2021 r. (zakończonej decyzją SKO z 28 stycznia 2022 r.) i z 8 lutego 2023 r. (zakończonej decyzją SKO będącą przedmiotem niniejszego postępowania). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego odniesienia do podstaw ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z 28 stycznia 2022 r. Stwierdzenie Kolegium, że "z dowodów załączonych do wniosku z 8 lutego 2023 r. wynika, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym decyzją SKO Gd/5154/21 z 28 stycznia 2022 r." nie jest poparte odniesieniem się do dowodów będących podstawą rozstrzygania w poprzednim postępowaniu. Co więcej, w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji postępowania Wójta Gminy Lubichowo zakończonego decyzją z 25 sierpnia 2021 r., co czyni niemożliwym weryfikację zasadności stanowiska SKO.
7. 7. Kwestia tożsamości stanu faktycznego obu prowadzonych postępowań wymaga wyjaśnienia także z tego powodu, że skarżący powołuje się na nowe okoliczności dotyczące jego wykształcenia i sytuacji zawodowej, a nadto w sprawie sporządzono nowy wywiad środowiskowy. Należy mieć na względzie, że w sprawach, w których stan zdrowia jest jedną z przesłanek przyznania określonego uprawnienia, z natury rzeczy zakładać należy zmianę stanu faktycznego w funkcji czasu. Oczywistym jest bowiem, że stan zdrowia człowieka z upływem czasu zmienia się (często na gorszy), tym bardziej stan zdrowia osoby niepełnosprawnej (chorej) może ulec pogorszeniu.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenie tożsamości stanu faktycznego sprawy, prowadzące do stwierdzenia res iudicata, powinno być ustalane szczególnie wnikliwie. Z istoty tego świadczenia wynika bowiem, że zakres sprawowanej opieki, jej forma i sposób realizacji są pochodnymi stanu zdrowia podopiecznego, która ta okoliczność co do zasady jest zmienna w czasie. W konsekwencji oznacza to, że umorzenie postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na res iudicata możliwe będzie wyłącznie w przypadku wykazania niezmienności w czasie zakresu wymaganej i sprawowanej opieki. Ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie zarówno w materiale dowodowym jaki i w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym razie, strona pozbawiona zostaje realnej możliwości obrony swoich praw poprzez niemożność polemiki z konkretnymi ustaleniami organu administracji, stanowiącymi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

6. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

7. Stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kolegium bądź wykaże w sposób niebudzący wątpliwości tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy, zgodnie z wytycznymi wynikającym z niniejszego uzasadnienia, bądź rozpoznana merytorycznie sprawę - jeżeli nie stwierdzi res iudicata.