Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 czerwca 2003r. [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A. i J. Ch. W zakresie obejmującym budynek handlowo-mieszkalny z instalacją: wodociąg., kanaliz., elektryczną, c.o. oraz przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne kablowe zalicznikowe na terenie działki nr [...] i [...] w Ch. przy ul. [...].
Decyzję wydano na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu wskazano, iż A. i J. Ch. złożyli w dniu 24.04.2003r. wniosek o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo - mieszkalnego z podstawowymi przyłączami na dz. nr [...] i [...] w Ch. przy ul. [...]. Dnia 07.05.2003r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi w przedmiotowej sprawie. Spośród zawiadomionych właścicieli przyległych działek będących stronami w postępowaniu, ze sprawą zapoznał się J. K., który dostarczył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K., zmarłym właścicielu działki [...] i [...]. Na podstawie tego dokumentu stwierdzono, że spadkobiercami działek zostali A. K., J. K. i E. Ch. Po zapoznaniu się z projektem budowlanym w dniu 19 maja 2003r. J. K. i E. Ch. wnieśli zastrzeżenia do planowanej na granicy z ich działkami inwestycji, uważając ją za uciążliwą z powodu działalności handlowej.
Z dokonanych ustaleń organu wynika, że działalność handlowa będzie polegała na prowadzeniu sklepu meblowego. W sklepie tym znajdować się będzie wyłącznie ekspozycja mebli, natomiast sprzedawane meble będą dowożone do klienta bezpośrednio z magazynu znajdującego się pod innym adresem. Na powyższą inwestycję została wydana decyzja Burmistrza Miasta ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] ze zmianą z dnia 12.05.2003r. dotyczącą lokalizacji obiektu na działce, co spełnia wymóg § 12 ust.6 pkt l Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.4.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z r. 2002, Nr 75, poz. 690). Stwierdzono, że lokalizacja obiektu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu tj. pod usługi ogólnomiejskie (w tym sportu i rekreacji) oraz zabudowę mieszkaniową i usługową w Ch. w rejonie ulic: [...], [...] i Al. [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 1999r. (Dz. Urz.
Woj. Pom. Nr 99 z 1999r., poz. 957). Działki nr [...] i [...] są częścią obszaru przeznaczonego na zabudowę usług handlowych z możliwością wydzielenia pomieszczeń mieszkalnych, co spełnia opracowany projekt budowlany. W projekcie zagospodarowania zaplanowany został od strony pasa drogowego parking dla klientów punktu handlowego. W sklepie meblowym znajdować się będzie ekspozycja i w świetle obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska nie stanowi uciążliwości dla otoczenia. Ten punkt handlowy będzie służył zaspakajaniu potrzeb mieszkańcom przyległych terenów budownictwa wielorodzinnego. Pozostali właściciele przyległych działek nie wnieśli zastrzeżeń. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.03.2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207) uznało przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB w zakresie obowiązku uzyskania zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej za niezgodny z art.7 ust.2 pkt l ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane co oznacza, że obecnie nie ma konieczności uzyskania pisemnej zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. Ch. i J. K. Wskazali, że po wszczęciu postępowania wnieśli zastrzeżenia do lokalizacji obiektu. Stwierdzili, że z uwagi na szczupłość działek stanowiących własność inwestorów projektowany budynek został zlokalizowany na granicy działki i to w taki sposób, iż nie zachowano wymaganych odległości pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem odwołujących się. Stąd też uciążliwość wynikająca z lokalizacji tego budynku jest niewątpliwa.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2003r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, iż warunki projektowanej inwestycji określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 26 czerwca 2001r., następnie zmieniona decyzją Nr [...] z dnia 12 maja 2003r. Decyzja ta określa m.in. usytuowanie projektowanego budynku na granicy z działkami [...], [...], [...] i [...] i jest decyzją ostateczną. Inwestorzy złożyli stosowny wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą RM Nr [...] z dnia 22 lutego 1999r., który przeznacza teren działek nr [...] i [...] oznaczony symbolem 2a UH pod obiekty usług handlowych z możliwością wydzielenia w nich pomieszczeń mieszkalnych. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany sporządzony przez uprawnionych projektantów, jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, posiada wymagane opinie i uzgodnienia.
Inwestorzy dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci aktu notarialnego Rep. A Nr 2549/2001 - umowy darowizny. Projekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ II instancji stwierdził, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów art. 35 ust. l i 2 oraz 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ I instancji był z dyspozycji art. 35 ust. 4 w/w ustawy zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów skarżących dotyczących odległości od istniejącej zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowej inwestycji usytuowanie projektowanego budynku wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 12 maja 2003r. Zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 6 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła
E. Ch. zarzucając
- 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 10 Kpa oraz art. 28 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, bowiem skarżąca - jako bezpośrednio zainteresowana - nie była zawiadomiona o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 r. i o wydaniu nowej decyzji Nr [...] z dnia 12 maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określiła - zmieniła - usytuowanie projektowanego przez A. i J. Ch. budynku mieszkalno -handlowego na granicy działki sąsiadującej z działką będącą własnością skarżącej i przez to została pozbawiona możliwości ochrony swego interesu prawnego;
- 2) naruszenie przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12, bowiem te jednoznacznie określają, że jeżeli budynek wybudowany posiada okno w ścianie od granicy działki, to odległość zabudowy od granicy działki budowlanej, przy równoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku, powinna wynosić co najmniej 4 m, podczas gdy w stanie faktycznym, według pozwolenia na budowę, odległość wynosi 2, 48 m.
- 3) naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, nakazujących m. in. projektowanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;
- 4) nieuwzględnienie zarzutu zgłoszonego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, że budynek mieszkalny stanowiący własność współwłaściciela działki J. K. jest położony w odległości 2,48 m od granicy, zatem budowa w granicy budynku handlowo - mieszkalnego nie tylko zasłoni trzy okna pokoi dziennych usytuowanych na parterze i piętrze budynku, w których to pokojach koncentruje się życie domowe, oraz dwa okna od piwnicy, ale i spowoduje trudności w otwieraniu bramy, pomijając już fakt zaciemnienia pokoi i powstania wrażenia zamknięcia, jakie niewątpliwie wywoła bliskie sąsiedztwo wysokiej (do dwóch kondygnacji) ściany;
- 5) nieuwzględnienie, że w pozwoleniu na budowę nie określono, jakiego rodzaju działalność inwestorzy mogą prowadzić, a zatem nie można przyjąć ich deklaracji, że w sklepie będzie tylko ekspozycja mebli.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i o połączenie niniejszej skargi do wspólnego rozpoznania ze skargą J. K. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowa argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
J. K. złożył skargę o identycznej treści domagając się połączenia jej ze skargą złożoną przez E. Ch. W odpowiedzi na jego skargę organ odwoławczy wniósł również o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2003r. sprawa ze skargi J. K. sygn. akt IISA/Gd 1321/03 została połączona do wspólnego prowadzenia ze sprawą ze skargi E. Ch. sygn. akt IISA/Gd 1320/03.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skargi wniesione przez E. Chr. i J. K. zasługują na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z analizy akt sprawy, a w szczególności treści wydawanych rozstrzygnięć w odniesieniu do inwestycji dotyczącej budowy budynku handlowo-mieszkalnego wynika, że nie zostały zachowane podstawowe zasady postępowania administracyjnego w działaniach organów administracji.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta na wniosek inwestorów złożony w dniu 24 kwietnia 2003r.
Po otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżący zgłosili pismem z dnia 19 maja 2003r. zastrzeżenia co do posadowienia projektowanego budynku na granicy działki, ponadto wnieśli o uwzględnienie obowiązujących przepisów i norm celem zachowania odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej i wynikającej z działalności handlowej uciążliwości dla mieszkańców budynku.
Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji prowadzone było w dwóch fazach. Najpierw wydana była decyzja Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2001r. [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-mieszkalnego oraz wykonaniu urządzeń z tym związanych na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w Ch. bez precyzowania jej lokalizacji. Następnie zaś, już w toku niniejszego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, została wydana przez Burmistrza Miasta decyzja z dnia 12 maja 2003r. zmieniająca w oparciu o art. 155 Kpa decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 czerwca 2001r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji tj. usytuowania budynku na granicy z działkami [...], [...], [...] i [...]. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący udziału nie brali. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 maja 2003r.
Przytoczone okoliczności wskazują, że w toku postępowania, w którym została wydana decyzja Burmistrza Miasta z dnia 16 czerwca 2003r., a także w toku dalszego postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 11 sierpnia 2003r. doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 Kpa. Nie można podzielić stanowiska organów architektoniczno-budowlanych, że w takim stanie sprawy nie jest możliwe naprawienie negatywnych dla skarżących skutków tylko dlatego, że nie została zaskarżona i stała się ostateczna decyzja z dnia 12 maja 2003r. zmieniająca decyzję z dnia 26 czerwca 2001r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwe jest bowiem wzruszenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przede wszystkim wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 Kpa). Z zasadą tą pozostaje w związku określona w art. 9 Kpa zasada udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Strony postępowania winny być zatem informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego III SA 729/84 z dnia 7 grudnia 1984 r. - ONSA 1984 nr 2 poz. 117/.
Przepis art. 8 Kpa nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które to funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie.
Zgodne z prawem zastosowanie powyżej wymienionych zasad postępowania administracyjnego nakładało na orzekające w niniejszej sprawie organy obowiązek poinformowania skarżących, iż mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez ustalenie lokalizacji budynku handlowo-mieszkalnego na granicy z sąsiednimi działkami. W niniejszej sprawie skarżący kwestionowali bowiem przede wszystkim usytuowanie obiektu budowlanego na granicy działek. Nie wiedzieli przy tym o wydaniu decyzji z dnia 12 maja 2003r. Skoro więc lokalizacja obiektu wynika z decyzji z dnia 12 maja 2003r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to skarżącym należało wskazać na możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającą z treści art. 145 Kpa i skutki niewystąpienia z takim żądaniem.
Gdyby po takim pouczeniu strony nie wystąpiły o wznowienie postępowania, to wtedy orzekając w sprawie organy mogłyby oprzeć się na przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak pouczenia jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 i 9 Kpa., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to również decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazać nadto należy, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji stosownie do treści art. 35 prawa budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania trenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trudno zaś mówić o wykonaniu tego obowiązku, w sytuacji gdy organ w ogóle nie ustosunkował się do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy twierdzeń strony dotyczących lokalizacji projektowanego obiektu przy granicy z działką sąsiednią w aspekcie jej zgodności z treścią obowiązującego planu zagospodarowani przestrzennego. Organy rozstrzygające wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę są związane decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę samodzielnie bada też zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania może być nieważna z powodu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ winien zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 czerwca 2003r. nr [...].
Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.