Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 21 stycznia 2000 roku, nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 1999 roku, nr [...], którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. D. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - handlowego położonego przy ul. [...] w T..
Po wykonaniu przedmiotowej rozbudowy S. D. uzyskał pozwolenie na użytkowanie rozbudowanej części budynku (decyzja Wojewody z dnia 27 kwietnia 2000 roku, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 24 marca 2000 roku, nr [...]).
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2002 roku (Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzje, wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, a Starosta - decyzją z dnia 20 listopada 2003 roku (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku, ponieważ rozbudowa została wykonana.
Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2002 roku - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (działając w trybie wznowieniowym) uchylił decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2000 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 24 marca 2000 roku o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku i decyzją z dnia 26 stycznia 2004 roku, nr [...], odmówił S. D. wydania pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego.
Dnia 2 kwietnia 2004 roku E. M. – K. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym powołała się na powyższe rozstrzygnięcia i wniosła o nakazanie S. D. rozbiórki rozbudowanej części budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na S. D. obowiązek wykonania określonych w niej czynności, w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 października 2004 roku, nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 listopada 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na S. D. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalno - handlowego do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ nakazał inwestorowi aby ten w terminie do 31 stycznia 2005 roku przedłożył:
- ▪ inwentaryzację wykonanych robót, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane,
- ▪ orzeczenie techniczne o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności techniczno-budowlanymi, wykonane przez osobę wskazaną powyżej.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż rozbudowa budynku wykonana przez S. D. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej w okresie późniejszym z obrotu prawnego, stanowi inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, dlatego podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Organ wskazał nadto, iż na terenie T. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.", zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2001 roku, "nie zakazuje zabudowy terenu w określony sposób".
W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. – K. wniosła o jej uchylenie. Odwołująca się wskazała, iż żądała wydania nakazu rozbiórki budynku, który niezgodnie z prawem wzniósł jej sąsiad – S. D. bowiem wszystkie decyzje związane z omawianym budynkiem zostały uchylone przez właściwe organy lub Naczelny Sąd Administracyjny. Organ natomiast wydał decyzję w ogóle nie związaną z jej wnioskiem, zawierającą wskazówki dla inwestora dotyczące zalegalizowania bezprawnej rozbudowy.
Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 grudnia 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonana w niniejszej sprawie, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej w okresie późniejszym z obrotu prawnego, rozbudowa budynku mieszkalno – handlowego stanowi inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, dlatego podlega rozpatrzeniu przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Stwierdził także, iż skoro zatwierdzone studium zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza na przedmiotowym terenie tego rodzaju zabudowy - sprawa wykonanej rozbudowy badana jest pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ zauważył przy tym, iż po przedstawieniu przez inwestora orzeczenia technicznego organ I instancji podejmie dalsze działania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję E. M. – K. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, ponownie stwierdzając, iż organ I instancji - rozpatrując złożony przez nią wniosek o wydanie nakazu rozbiórki budynku, mógł wydać jedynie decyzję nakazującą rozbiórkę albo decyzję o odmowie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej organy nie wzięły pod uwagę treści jej wniosku o wydanie nakazu rozbiórki i prowadziły inne postępowanie - w sprawie legalizacji robót wykonanych bezprawnie. Skarżąca stwierdziła nadto, iż studium, na jakie powołują się organy, nie jest aktem prawa miejscowego i w rozpatrywanej sprawie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, podobnie jak art. 51 Prawa budowlanego, dotyczący jedynie robót budowlanych, które są aktualnie wykonywane, a nie robót już zakończonych.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Również uczestnik postępowania – S. D. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż wykonał rozbudowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2004 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2004 roku zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.).
W ocenie Sądu organy administracji zasadnie zastosowały w niniejszej sprawie ww. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Bezspornym bowiem pozostawało, iż rozbudowa budynku mieszkalno – handlowego zlokalizowanego w T. przy ul. [...] zrealizowana została przez S. D. w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2000 roku, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 1999 roku, którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. D. pozwolenia na rozbudowę tego budynku. Wprawdzie ww. decyzje zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, jednakże w tym stanie rzeczy żądanie skarżącej dotyczące nakazania - na podstawie art. 48 Prawa budowlanego - rozbiórki rozbudowanej części budynku było bezzasadne.
Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka sytuacja stanowi przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Konsekwencją jest to, iż po uchyleniu pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę w trybie art. 48 Prawa budowlanego części budynku wybudowanej na podstawie tego pozwolenia. W takiej sytuacji podstawę prawną orzekania przez organy stanowią przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 roku, które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu rozbiórki.
Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowo – administracyjnym. W wyroku z dnia 18 czerwca 1998 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.
W wydanym dnia 28 maja 2001 roku wyroku /składu 7 sędziów/ (sygn. akt OSA 2/01, ONSA z 2001 roku, z. 4, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, innym niż określony w jej art.
48. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż już w uchwale /składu 7 sędziów/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 roku (sygn. akt OPS 3/97, ONSA z 1998 roku, z. 1, poz.
3) zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych (...). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ustaleniu, że roboty budowlane są kontynuowane, należy wszcząć postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a następnie wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku bowiem stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów (którzy wykonywali roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę) jak osób, które dopuściły się samowoli budowlanej (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2000 roku, Baza Orzeczeń LEX nr 53393, w którym NSA stwierdził, iż prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną).
Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 roku (sygn. IV SA 952/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54192) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż treść art. 48 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zastosowanie znajdą przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji czyniły co do zasady zadość uregulowaniom zawartym w przepisach art. 51 Prawa budowlanego, a charakter i stan zaawansowania robót budowlanych uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Fakt zakończenia robót budowlanych – wbrew twierdzeniom skargi – nie stał temu na przeszkodzie, ponieważ zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio także do robót budowlanych, które zostały już zakończone.
Sąd miał przy tym jednak na uwadze, iż zgodnie z cytowanym już przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać jedynie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. IV SA 74/03, Baza Orzeczeń LEX nr 148875).
Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2004 roku (sygn. IV SA 2262/03, Baza Orzeczeń LEX nr 164663) nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, iż nakazanie przedłożenia inwentaryzacji budowlanej nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwentaryzacja powykonawcza jest odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tego dokumentu nie może doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma bowiem na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2004 roku, sygn. IV SA 1212/03, Baza Orzeczeń LEX nr 164697).
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego, nakładając w niniejszej sprawie na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jedynie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów i nie wskazując czynności, jakie inwestor ma wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.
Przy czym - w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, nie powinny zatem stanowić podstawy wydawanej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. II SA 2437/99, Baza Orzeczeń LEX nr 55333, oraz sygn. II SA 106/00, Baza Orzeczeń LEX nr 57193, zob. także Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" T. Bąkowski, Zakamycze 2004).
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien rozstrzygnąć ją na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz przedstawioną w nim wykładnię przepisów.