Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 grudnia 2018 r., znak [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z 4 kwietnia 2018 r. oddalające zarzuty wniesione przez Z. J. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z 4 kwietnia 2018 r., znak [..], dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym – wykonania nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB ostateczną decyzją z 21 czerwca 2012 r. nakazał B. D. i Z. J. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie poziomym 3,55 m x 10,54 m = 37,42 m², wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2004-2005, usytuowanego na działce nr [..] przy ul. K. w M., przy granicy z działką nr [..] oraz w odległości 10,5 m od ogrodzenia wykonanego przy granicy z ulicą K. (tj. z działką nr [..]).
Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązane wskazanego obowiązku, w pismach z 23 marca 2017 r. PINB skierował do B. D. i Z. J. upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone Z. J. 27 marca 2017 r.
Z kolei, 5 marca 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę nieruchomości, podczas której ustalono, że objęty decyzją o nakazie rozbiórki budynek gospodarczo - garażowy nie został rozebrany. W konsekwencji, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji i wystawił tytuły wykonawcze z 4 kwietnia 2018 r., które odrębnie skierował do B. D.i Z. J., doręczając je zobowiązanym w dniu 23 kwietnia 2018 r.
Pismem z 30 kwietnia 2018 r. B. D. i Z. J.wniosły zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W piśmie tym wskazano, że wykonanie obowiązku rozbiórki jest niemożliwe ze względu na trudną sytuację finansową zobowiązanych, a ponadto decyzja o rozbiórce nie wskazywała terminu realizacji tego obowiązku. Ponadto B. D. i Z. J. zawarły wniosek o "wstrzymanie tytułu wykonawczego" lub wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z 25 maja 2018 r. PINB oddalił zarzuty wniesione przez B.D. i Z. J. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z 4 kwietnia 2018 r.
W trybie zażaleniowym PWIB, postanowieniem z 18 lipca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zarzuty wniesione przez B.D. i Z. J.w jednym piśmie z 30 kwietnia 2018 r. powinny być rozpatrzone w dwóch odrębnych postanowieniach.
Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. PINB oddalił zarzuty wniesione przez Z. J. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego z 4 kwietnia 2018 r., wyrażając stanowisko, że wskazana podstawa wniesienia zarzutu, nie wypełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1954 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, powoływanej dalej jako u.p.e.a.).
Pismem z 7 września 2018 r., uzupełnionym pismem z 17 listopada 2018 r. Z. J. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. W jego treści żaląca uzupełniła podstawę zarzutu, wskazując na treść art. 33 pkt 10 u.p.e.a., i zarzucając niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 3 u.p.e.a., polegające na braku doręczenia upomnienia przed doręczeniem tytułu wykonawczego.
W postanowieniu z 12 grudnia 2018 r. WINB zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 33 u.p.e.a., który formułuje podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Organ II instancji podkreślił, dokonując analizy złożonych przez Z. J. zarzutów, tj. trudnej sytuacji materialnej oraz braku określenia w decyzji terminu wykonania nakazu rozbiórki, że prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym okoliczności te nie wypełniają żadnej z przesłanek wniesienia zarzutu. Trudna sytuacja materialna nie zwalnia zobowiązanej od ciążącego na niej obowiązku, tym bardziej że obowiązek jest wymagalny od czasu wydania przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej z 7 września 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę przedmiotowego garażu. W kwestii braku określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki organ wskazał, że art. 48 ustawy z 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nie obliguje do określenia go w decyzji, co oznacza, że nakaz rozbiórki zawarty w decyzji jest wymagalny z mocy prawa od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna i winien być wykonany w terminie niezwłocznym, technicznie i fizycznie uzasadnionym.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że wbrew stanowisku skarżącej, prawidłowo organ I instancji wniesione w piśmie z 30 kwietnia 2018 r. przez B. D.i Z. J. zarzuty rozpatrzył w dwóch odrębnych postanowieniach i wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze. Obowiązek rozbiórki budynku garażowo - gospodarczego został nałożony bowiem na dwie osoby i można go egzekwować w takim samym zakresie od każdej z tych osób. Fakt złożenia zarzutów przez obydwie zobowiązane w jednym piśmie z 30 kwietnia 2018 r. nie zmienia charakteru obowiązku i nie stanowi podstawy do wydania jednego łącznego rozstrzygnięcia.
Natomiast odnosząc się do kwestii wstrzymania tytułu egzekucyjnego, organ odwoławczy wskazał na fakt oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjnego wyrokiem z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2608/14, skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 703/12 z 30 października 2013 r., którym oddalono skargę na decyzję PINB z dnia 7 września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 21 czerwca 2012 r., w przedmiocie nałożenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego. Skoro obowiązek nie został wykonany to, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił przy tym, że decyzja o nakazie rozbiórki pozostaje w obiegu prawnym i podlega wykonaniu.
Natomiast postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do treści zgłoszonych zarzutów wyjaśnił ponadto, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie funkcjonuje pojęcie "wstrzymania tytułu egzekucyjnego".
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentu zażalenia, dotyczącego niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 3 u.p.e.a., poprzez brak doręczenia upomnienia, przed doręczeniem tytułu wykonawczego Z. J., organ stwierdził, że powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika z akt sprawy, dwa odrębne upomnienia adresowane do B. D. i Z. J., zostały im doręczone za pośrednictwem Poczty Polskiej. Upomnienie zostało doręczone Z. J. w dniu 27 marca 2017 r. do rąk własnych. Zdaniem organu, doręczenie powyższe jest skuteczne i spełnia wymogi, wynikające z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. J., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB podniosła, że w jej ocenie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik postępowania. Wskazała przy tym, że wszystkie okoliczności naruszenia przepisów prawa przedstawiła w swoich pismach kierowanych do organów I i II instancji i nadal podtrzymuje zawarte w nich stanowisko.
Dodatkowo podniosła, że jej zdaniem postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone niezgodnie z zasadami współżycia społecznego i w ten sposób naruszono słuszny interes stron. Dokonanie takiego przedsięwzięcia jak rozbiórka budynku wiąże się z dużymi kosztami, na które w obecnej sytuacji jej nie stać. Poniesienie takich kosztów w obecnej sytuacji materialnej i rodzinnej doprowadzi ją do bezdomności, co nie jest uzasadnione społecznie. W opinii skarżącej, wykazała ona, że nie uchyla się od ciążącego na niej obowiązku, jednak fizycznie sama nie jest wstanie dokonać rozbiórki. Natomiast koszty wynajęcia sprzętu oraz rąk do pracy przewyższają jej dochody. Dlatego też zmuszona jest do rozłożenia tego przedsięwzięcia na dłuższy okres. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie krzywdzącej dla niej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 52 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania oraz tok podejmowanych czynności przez organami administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.
Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2018 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wniesione przez skarżącą.
Na wstępie zauważyć należy, że celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Postępowanie to toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.e.a.). Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być:
- 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a.;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Ponadto zaznaczyć także należy, że zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną.
Postępowanie administracyjne toczy się więc tylko w ramach zgłoszonych zarzutów, jeśli zostały zgłoszone w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W kontekście powołanych przez stronę skarżącą zarzutów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że zasadnie oddalono zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Analiza stanowiska skarżącej zawarta w piśmie, w którym zgłoszono zarzuty (pismo z 30 kwietnia 2018 r.) wskazuje, że jako ich podstawę wskazano okoliczność trudnej sytuacji materialnej strony, która uniemożliwia jej wykonanie obowiązku egzekucyjnego. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi brak wskazania w decyzji z 21 czerwca 2012 r. orzekającej o nakazie rozbiórki terminu realizacji tego obowiązku. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji skarżąca wskazała także na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez naruszenie art. 27 § 3 u.p.e.a. i nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia.
Oceniając powyższe okoliczności z punktu widzenia przesłanek wniesienia zarzutów podzielić należy stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie o ich niezasadności. Trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki wniesienia zarzutu, bowiem nie jest wymieniona w treści art. 33 § 1 u.p.e.a. Podobnie, nie zasługuje na uwzględnienie, w kontekście przesłanek wniesienia zarzutów, stanowisko skarżącej, która wskazuje na fakt, że decyzja z 21 czerwca 2012 r. orzekająca o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, zawierała wadę, polegającą na braku wskazania terminu realizacji rozbiórki, co z kolei upośledza czynności egzekucyjne. Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), stanowiący podstawę prawną orzeczenia o rozbiórce, nie upoważnia organów do określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku rozbiórki.
Przepis art. 48 cytowanej ustawy nie daje bowiem podstawy prawnej do określenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeżeli natomiast po tym dniu nie zostanie wykonana dobrowolnie przez inwestora, właściwy organ ma prawo podjąć czynności egzekucyjne. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie terminu wykonania rozbiórki w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części skutkuje stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności decyzji w tej części, w której został określony termin rozbiórki, co nie ma wpływu na decyzję w pozostałym zakresie (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). Kwestia określenia terminu wykonania rozbiórki była ponadto przedmiotem refleksji Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w składzie 7 sędziów w dniu 1 czerwca 1998 r. podjął uchwałę z 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 2/98 (ONSA 1998, nr 4, poz. 108), w której wyjaśnił, że w wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania z powołaniem się na art. 15 § 1 u.p.e.a.
Uchwała ta pomimo zmiany brzmienia art. 48 powołanej ustawy nadal jest aktualna. W konsekwencji, zastosowanie w takiej sytuacji znajduje zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 k.p.a., a z której wynika, że nakaz rozbiórki powinien zostać zrealizowany z dniem, kiedy ostateczna stała się decyzja o nim orzekająca. Powyższe skutkuje uznaniem, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które z kolei oznacza, że decyzja jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).
W niniejszej sprawie decyzja z 21 czerwca 2012 r., orzekająca o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w stosunku do skarżącej stała się ostateczna w dniu 7 września 2012 r., a prawomocna – 24 czerwca 2016 r. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca nie wykonała obowiązku orzeczonego ww. decyzją, co bezspornie potwierdza protokół kontroli z 5 marca 2018 r. w zakresie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i załączona do niego dokumentacja fotograficzna.
W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, że nie podlega uwzględnieniu zarzut przeprowadzenia postępowania przez organy administracji z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zasady współżycia społecznego nie stanowią klauzuli, która podlega uwzględnieniu w postępowaniu administracyjnym. Klauzula ta ma zastosowanie w sprawach cywilnych, jakkolwiek nawet i w tych sprawach bezsporne jest, że klauzula ta musi być wypełniona konkretną treścią, odnoszącą się do okoliczności sprawy rozpoznawanej przez sąd. Wymogiem zastosowania przez sąd orzekający art. 5 k.c. jest sprecyzowanie i oznaczenie konkretnych, a nie ogólnikowych okoliczności, które mogą świadczyć o naruszeniu zasady współżycia społecznego.
Natomiast, oceniając podniesiony w skardze zarzut naruszenia słusznego interesu strony w postępowaniu egzekucyjnym zważyć należy, że nie może on zostać uwzględniony. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej daty orzeczenia o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i uostatecznienia się decyzji, orzekającej o tym obowiązku, stan bierności skarżącej w odniesieniu do ciążącego na niej obowiązku rozbiórki jest niewątpliwie - w okolicznościach niniejszej sprawy - uporczywy i długotrwały. Mając świadomość ciążącego obowiązku, czego skarżąca nie kwestionuje, mogła ona i powinna była przygotować się finansowo do jego realizacji. Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, na co wskazał też organ odwoławczy, że postępowanie egzekucyjne zostało dopiero wszczęte i organ nie zastosował jeszcze żadnych środków egzekucyjnych. Skarżąca ma więc w dalszym ciągu możliwość dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki.
Podobnie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 27 § 3 u.p.e.a., podniesiony w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji brak doręczenia upomnienia przed doręczeniem tytułu wykonawczego, nie kwestionując jednak, wbrew stanowisku organu odwoławczego, samego faktu doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego. Wyjaśnić w tym zakresie zatem należy, że przepis art. 27 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę braku tego obowiązku, został uchylony przez art. 111 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289), zmieniającej e.p.e.a. w tym zakresie z dniem 21 listopada 2013 r. Wydając zaskarżone akty organy administracji orzekające w obu instancjach (postanowienie I instancji: 16 sierpnia 2018 r., postanowienie II instancji: 12 grudnia 2018 r.) nie mogły zatem naruszyć powołanego przepisu, gdyż utracił on swą moc.
Sąd, analizując wniesioną skargę z urzędu, nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z poszanowaniem zasad ogólnych, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny odniósł się do każdego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.