Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. decyzją z dnia 6 maja 1999 r., powołując się na przepisy art. 66 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał PSS "Społem" w T. przywrócenie terenu działki nr 127/2 przy ul. G. w T. do stanu pierwotnego, tj. stanu sprzed zmiany na parking samochodowy. Ponadto w rozstrzygnięciu zobowiązano inwestora do spełnienia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki wydanej przez Prezydenta Miasta T. w dniu 7 grudnia 1998 r., w tym zabezpieczenia interesów instytucji i osób trzecich.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa działka wykorzystywana była na działalność handlową, gdyż na jej ogrodzonym i utwardzonym terenie znajdowały się tymczasowe pawilony handlowe. Pawilony te zostały usunięte. Dla terenu przedmiotowej działki nr 127/2 PSS "Społem" w T. otrzymała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w której określone zostały warunki konieczne do spełnienia przy planowanym jej wykorzystaniu na tymczasowy parking samochodowy. Inwestor, bez wykonania prac określonych w tej decyzji, przystąpił samowolnie do użytkowania terenu jako parkingu samochodowego. Naruszył przez to wymagania prawa budowlanego oraz interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji PSS "Społem" w T. zarzuciła, że działka wykorzystywana jako targowisko, na którym prowadzono również handel z samochodów, była utwardzona, ogrodzona oraz posiadała odwodnienie w postaci studzienek chłonnych. Na działce znajdowała się tymczasowa portiernia wyposażona w instalację wodną, sanitarną i elektryczną. Inwestor pismem z 7 września 1998 r. powiadomił organ I instancji o zamiarze zorganizowania na tym terenie strzeżonego parkingu. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, co zgodnie z przepisami prawa budowlanego /art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54/ jest zgodą na użytkowanie obiektu. W celu usunięcia jakichkolwiek wątpliwości inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, który należy traktować jako integralną część odwołania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w dniu 15 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w jej uzasadnieniu, że inwestor zgodnie z art. 71 w związku z art. 32 prawa budowlanego zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania targowiska na parking. Wniosek w tej sprawie skierowany został do właściwego organu. Odpowiedzią na ten wniosek było żądanie przedłożenia dokumentów niezbędnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określiła szczegółowe warunki jakim miał odpowiadać przyszły parking. Zgodnie z par. 19 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych odległość zgrupowania miejsc postojowych od budynku mieszkalnego winna wynosić, co najmniej 20 metrów.
Ponadto na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu. Tymczasem inwestor samowolnie wykonał prace adaptacyjne i przystąpił do użytkowania parkingu, a następnie 5 maja 1999 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Miejsca postojowe są usytuowane w odległości 10,5 m od budynku mieszkalnego, czym naruszono interes osób trzecich. Wszystkie te okoliczności uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W skardze do Sądu PSS "Społem" w T. opisała przebieg postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu działki przy ul. G. pod tymczasowy parking samochodowy. Prace adaptacyjne polegające na uzupełnieniu istniejącego ogrodzenia nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a sam parking spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, gdyż miejsce postojowe usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od budynku mieszkalnego przeznaczone są dla samochodów osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji, gdy inwestor nie wykonywał jakichkolwiek prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a teren działki odpowiada warunkom wymaganym dla parkingu samochodowego, brak było podstaw do wydania nakazu "przywrócenia terenu działki do stanu pierwotnego".
Lakoniczność tego rozstrzygnięcia nie pozwala na ocenę, do jakiego stanu teren działki miałby być przywrócony.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /por. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zważył, co następuje:
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zawiera trzy punkty regulujące trzy różne sytuacje faktyczne uprawniające organ administracji do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 6 ustawy regulującym utrzymanie obiektów budowlanych. Przepisy tego rozdziału nie mają zastosowania ani do samowoli budowlanej ani też do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 i 3 prawa budowlanego.
Przepis art. 66 ustawy łączy się integralnie z jej art. 61 nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, istniejącego legalnie, obowiązek użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Nie może być on, zatem materialnie-prawną podstawą do nakładania na właściciela gruntu bliżej nie sprecyzowanych obowiązków doprowadzenia działki do stanu sprzed zmiany na parking samochodowy.
Z tego oczywiście błędnego rozstrzygnięcia można by wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca winna ponownie na tym terenie zorganizować targowisko.
Uzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące błędnego zakwalifikowania pisma skarżącej Spółdzielni z dnia 7 września 1998 r., skierowanego do właściwego organu architektoniczno-budowlanego tj. Prezydenta Miasta B., w którym poinformowano o zamiarze zmiany przeznaczenia terenu działki nr 127/2 na parking strzeżony (...).
W ocenie Sądu był to wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z placu targowego na parking strzeżony, wymagający wydania pozwolenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, że wniosek ten wymagał uzupełnienia o elementy wymienione w par. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/, w którym uregulowana jest również sprawa udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Sprawa zgodności tej zmiany przeznaczenia placu handlowego na parking samochodowy winna być rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie decyzji opartej na art. 71 ust. 1 prawa budowlanego wynika to wprost z par. 10 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r.
Oczywiście błędne było potraktowanie pisma strony z 7 września 1998 r. jako wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy istota sprawy wiązała się z zamiarem inwestora zmiany dotychczasowego placu targowego na parking samochodowy. Wszelkie warunki oraz dopuszczalność takiej zmiany w trybie art. 71 ust. 1 prawa budowlanego winna rozstrzygać decyzja wydana na tej podstawie prawnej. Załatwienie tej kwestii, zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy, należało do właściwości Prezydenta Miasta T. Wszczęcie postępowania administracyjnego w toku, którego ujawniono samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego placu, winno prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego przy odpowiednim zastosowaniu art. 50 i art. 51 tego prawa.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 i art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o NSA uchylił decyzje organów obydwu instancji orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję.