Uzasadnienie
S.P., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej decyzją z 8 września 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kartuzach, działając z upoważnienia Burmistrza Gminy Kartuzy, odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ojcem, M. C. Po rozpoznaniu odwołania od tak wydanej decyzji, Samorządowe Kolegium odwoławcze w Gdańsku decyzją z 6 maja 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie decyzją z 5 czerwca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż ustalony stopień niepełnosprawności ojca datuje się od 61-go roku życia. Nadto organ I instancji wskazał, że skarżąca od września 2015 roku nie pracuje zawodowo, a co za tym idzie - nie zachodzi przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Po rozpoznaniu odwołania, skarżoną decyzją z 6 grudnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie dotyczącym możliwości odmowy świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przychyliło się bowiem do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, z których wynika konieczność interpretacji ww. normy z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności. Kolegium uznało jednak za zasadne dokonanie odmowy wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uznając, że na gruncie niniejszej sprawy, brak jest ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją/ nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym ojcu opieki adekwatnej do jego stanu zdrowia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 30 września 2015 r. i od tego dnia skarżąca nie pracuje zawodowo.
Po zakończeniu zatrudnienia przebywała na urlopie macierzyńskim przyznanym z ZUS do miesiąca września 2016 r., w związku z urodzeniem dziecka. W związku powyższym, w ocenie Kolegium, w sytuacji gdy opiekun osoby wymagającej opieki z uwagi na względy osobiste i rodzinne zaprzestał pracy zawodowej kilka lat temu zaś przyczyną dalszego niepodejmowania pracy zarobkowej były okoliczności inne niż konieczność zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu wymaganej stałej opieki, trudno przyjąć i zgodzić się z tym, że skarżąca zrezygnowała czy też nie podejmuje aktywności zawodowej wyłącznie z uwagi na konieczność zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu wymaganej stałej opieki. Zdaniem Kolegium, bez wpływu na powyższe pozostaje, że obecnie skarżąca deklaruje i oświadcza, że jest zdolna podjąć jakąkolwiek pracę. Wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dowodów, na podstawie których można by przyjąć, że po ustaniu aktywności zawodowej we wrześniu 2015 roku poszukiwała zatrudnienia.
Ustawodawca przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w dwóch stanach, tj. w sytuacji rezygnacji z pracy zawodowej w celu zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym oraz gdy taka osoba nie podejmuje pracy zawodowej w związku z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej. W ocenie Kolegium, zaprzestanie przez skarżącą pracy zawodowej i jej niepodejmowanie od kilku lat nie mogło zostać powiązane z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu ojcu wymaganej opieki, ponieważ wynikało z konieczności opieki i wychowania dwójki dzieci podczas urlopu macierzyńskiego trwającego najpierw od 1 października 2015 r. do 18 września 2016 r. oraz kolejnego od 11 stycznia 2018 r. do stycznia 2019 r.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Skarżąca powołała także orzecznictwo sądów, w którym wyjaśniono przesłankę "stałej" opieki oraz "długotrwałej". Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Taka sytuacja ma miejsce w jej przypadku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej jak wcześniej - u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki daty powstania niepełnosprawności. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zakres opieki świadczonej przez skarżącą wobec swojego ojca, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kontekście tzw. związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, a także ocena przesłanki rezygnacji z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, która przed podjęciem się opieki nad ojcem sprawowała opiekę nad dziećmi w ramach świadczeń rodzicielskich.
Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Niemniej, dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Jak wskazał NSA w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.s.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie.
Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 497/21, CBOSA).
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18, CBOSA).
W sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca oraz, że ojciec skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na choroby narządu ruchu i inne schorzenia. Poza sporem pozostaje spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Z akt postępowania wynika, że ojciec skarżącej jest wdowcem. Ma ośmioro dzieci, mieszka wraz z córką, skarżącą S. P. i jej rodziną. Jego pozostałe dzieci pracują. Z załączonej do akt postępowania administracyjnego dokumentacji medycznej wynika natomiast, że u ojca skarżącej rozpoznano zespół stopy cukrzycowej, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, utrwalone migotanie przedsionków. Ojciec skarżącej był także leczony z powodu nowotworu prostaty oraz pogranicza esiczo-odbytniczego. Miał także sepsę z powikłaniem w postaci ostrego uszkodzenia nerek. Przeszedł także amputację palców i śródstopia stopy lewej oraz podudzia prawego. W dokumentacji medycznej wskazano także szereg leków przyjmowanych przez ojca skarżącej.
Z oświadczenia skarżącej wynika, że codziennie pomaga ojcu w pobudce, przygotowuje ubrania i pomaga w ubraniu, czynnościach higienicznych, prowadzi go do toalety. Od 2 do 4 razy na dobę pomaga w wymianie pieluchomajtek. Skarżąca smaruje ojca kremami, przeciwdziała odleżynom, pomaga w ćwiczeniach fizycznych, mierzy ciśnienie, poziom cukru oraz podaje leki i insulinę. Wykonuje masaże, układa do snu i czuwa podczas snu ojca. Pomaga w wizytach lekarskich (2-4 razy w tygodniu). Przygotowuje także i podaje ojcu posiłki. Nadto skarżąca wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów i realizacja recept, opłacanie rachunków, przygotowanie opału i palenie w piecu, odśnieżanie i czynności ogrodnicze. Z wywiadu wynika, że opieka zajmuje znaczną część dnia. Ojciec korzysta z wózka inwalidzkiego, nie jest przy tym w stanie korzystać z protezy nogi.
Z wywiadu środowiskowego wynika nadto, że skarżąca nie pracuje zawodowo. Po zakończeniu pracy i okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego i rodzicielskiego na dwoje dzieci - w 2019 roku stan zdrowia ojca znacznie się pogorszył, z uwagi na choroby nowotworowe a w 2021 ojcu amputowano prawą nogę. Skarżąca pracowała do 30 września 2015 r., następnie zajęła się wychowaniem dzieci (urlop macierzyński od października 2015 do 18 września 2016 r., kolejny od 11 stycznia 2018 r. do stycznia 2019 r.). Z dokumentacji medycznej wynika natomiast, że ojciec przeszedł laparotomię i chemioterapię z powodu raka pogranicza esiczo-odbytniczego w 2019 roku, następnie radioterapię z powodu raka prostaty w 2020 r. oraz rekanalizację prawej tętnicy kolanowej i piszczelowej, amputacje palców stopy i podudzia prawego w 2021 roku.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, nie miał on wątpliwości co do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą wobec ojca oraz jej stałości i długotrwałości w rozumieniu powołanego wyżej przepisu prawa. Podstawą odmowy przyznania świadczenia było to, że zdaniem organu, skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wyłącznie w celu sprawowania opieki nad ojcem, ocenianej w kontekście związku przyczynowo - skutkowego, gdyż w dacie podjęcia się opieki pozostawała na urlopie rodzicielskim.
Akta administracyjne potwierdzają tymczasem, że pogarszanie się stanu ojca skarżącej następowało od 2019 roku, a zatem tuż po zakończeniu okresu opieki nad drugim dzieckiem, na co wskazuje S. P., a czego zdaniem Sądu nie uwzględniły organy obu instancji. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego sygnowany jest datą 20 lipca 2021 r. W takiej sytuacji organy administracji przedwcześnie wywiodły negatywne konsekwencje z okoliczności jaką jest wcześniejsza opieka nad dziećmi, bez oceny kwestionowanej okoliczności rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem na datę złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia, tj. 20 lipca 2021 r., z uwzględnieniem pogarszającego się stanu zdrowia podopiecznego.
W rezultacie w ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżąca przed podjęciem się opieki nad ojcem, pozostawała bez zatrudnienia i wychowywała w tym czasie dzieci. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1008/22). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie, tj. w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Takiej oceny organ odwoławczy nie dokonał. To z kolei prowadzi do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy Kolegium błędnie, gdyż wybiórczo, oceniło kwestię związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, nie badając tej ostatniej możliwości na dzień złożenia wniosku przez skarżącą.
Ponadto, organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób dostateczny pogarszającego się stanu zdrowia ojca skarżącej, który jest obciążony licznymi schorzeniami o charakterze przewlekłym, w tym także cierpi na cukrzycę, co wymaga podawania insuliny. Z akt sprawy wynika, że jest on osobą pampersowaną, najczęściej leżącą, która nie może pozostawać w domu sama. Jest tym samym całkowicie zdany na pomoc i opiekę, która zapewnia mu skarżąca. Zakres tych czynności, które skarżąca wykonuje, opiekując się ojcem jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, co zresztą przyznał również organ odwoławczy.
Nadto jest dostosowany do stanu zdrowia i potrzeb niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca. Istotne zaś przy ocenie wskazanych okoliczności jest to, że ojciec skarżącej, jako osoba przewlekle i obłożnie chora, nie powinien pozostawać bez opieki skarżącej, co oznacza, że musi ona wykazywać stałą gotowość do świadczenia jej na rzecz niepełnosprawnego ojca.
Konkludując, organ odwoławczy naruszył tym samym wskazane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu odwoławczego polega przede wszystkim na niewłaściwej, gdyż niepełnej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącą i braku uwzględnienia wszystkich okoliczności związanych z podjętym przez skarżącą zatrudnieniem w okolicznościach niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.