Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..].
W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. A. Ś. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika wskazując, że posiada interes prawny uprawniający ją do brania w nim udziału. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że zaskarżone zapisy planu dotyczą działki stanowiącej jej własność, tj. działki o numerze [..], której w toku aktualizacji numerów działek nadano numer [..]. Zdaniem wnioskodawczyni zapisy te w wysokim stopniu ograniczają przysługujące jej prawo własności, zaś wynik postępowania przed sądem będzie miał bezpośredni wpływ na sferę przysługujących jej praw.
Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznania jest złożony przez A. Ś. wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą prokuratora Prokuratury Okręgowej na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..].
Zasady dopuszczania podmiotów do udziału w charakterze uczestnika do toczącego się postępowania sądowego reguluje przepis art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako "p.p.s.a."). W myśl § 2 ww. przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Pozytywne rozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest zatem od spełnienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie art. 33 § 2 p.p.s.a., tj. wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania musi dotyczyć jego interesu prawnego. Powyższe oznacza więc, że udział danego podmiotu w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania
- - wskazać także należy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje nie w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; w skrócie jako "k.p.a."), lecz w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego w procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Procedura planistyczna jest zatem odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie znajdują do niej zastosowania przepisy tej ustawy. Konsekwencją powyższego jest, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także odrębny tryb wnoszenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na uchwałę w tym przedmiocie na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; w skrócie jako "u.s.g."; zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 121/17; z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 35/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował bowiem podstawy uprawniające do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowym wszczętym na podstawie takiej skargi. Z tych przyczyn powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym pomiotu innego, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, nawet gdy podmiot ten uważa, że wynik postępowania dotyczyć będzie jego interesu prawnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 903/12, Baza Orzeczeń LEX nr 12703470).
Powyższe rozważania są aktualne także w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej ze skargi prokuratora. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Co za tym idzie, legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podstawą jego legitymacji skargowej jest bowiem ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Szczególna legitymacja prokuratora upoważniająca go do zaskarżenia uchwał organów gminy omówiona powyżej nie oznacza jednak, że zmianie ulega tryb dopuszczania do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych osób, które chciałyby w takim postępowaniu – wszczętym ze skargi prokuratora - uczestniczyć. Nadal mają bowiem do niego zastosowanie wskazane powyżej przepisy oraz wynikające z nich ograniczenia.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wnioskodawczyni nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą prokuratora na akt prawa miejscowego. Podstawy prawnej tego żądania nie może stanowić art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak bowiem słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 71/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. "nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego".
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. a contrario, orzekł jak w sentencji postanowienia.