Uzasadnienie
H. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 grudnia 2022 r., nr SKO.421.938.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska, w imieniu którego działał Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, z 30 września 2022 r., nr MOPR.VI-5211/31053/SP/09/2022/O, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
H. S. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem K. S. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brat skarżącego, K. S. (ur. 30 października 1946 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 27 stycznia 2022 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 30 grudnia 2021 r.
Skarżący składając wniosek wskazał, że legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały.
Podczas przeprowadzonego w dniach 16 września 2022 r. i 20 września 2022 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że wcześniej opiekę nad K. S. sprawował mieszkający z nim wówczas brat T. S., który zmarł w styczniu 2022 r. Skarżący opiekuje zaś niepełnosprawnym bratem od lutego 2022 r., a ze względu na zakres wymaganej opieki, planuje u niego zamieszkać na stałe. Aktualnie skarżący przebywa w mieszkaniu brata w C., jednak 1-2 razy w tygodniu wyjeżdża do S., gdzie ma własne mieszkanie i lekarza rodzinnego. W trakcie jego nieobecności, opiekę nad K. S. sprawują sąsiedzi. Jak ustalono, brat skarżącego ma problemy z poruszaniem się, choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, niedosłyszy, ma problemy z węchem, cierpi na migotanie przedsionków, miażdżycę, ma problemy ze snem, choruje na prostatę. Bez pomocy brata nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i poruszać się w środowisku.
Skarżący oświadczył, że pomaga bratu w codziennej toalecie oraz ubieraniu się, nadzoruje przyjmowanie leków, przygotowuje posiłki, opłaca rachunki, umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, zawozi brata do lekarza, zapewnia bratu aktywizację społeczną (m.in. umożliwia kontakt z innymi osobami, rodziną), dba o czystość w mieszkaniu, robi zakupy.
Skarżący wyjaśnił ponadto, że posiada ponad 40-letni staż pracy. Ubiegał się o uzyskanie renty z ZUS-u, której nie uzyskał ze względu na to, że nie jest niezdolny do pracy. Jak wskazał, od 4 lat pobiera zasiłek stały, jednak ogólny stan zdrowia pozwala mu na opiekę nad bratem.
Decyzją z 30 września 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jako przyczynę odmowy wskazując niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność brata skarżącego. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ skarżący pobiera zasiłek stały.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 9 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu
I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podzieliło jednak stanowisko Prezydenta Miasta Słupska, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego przesądza o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiającej przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia.
Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można zmianę linii orzeczniczej, w której odstępuje się od literalnej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Niemniej, w ocenie Kolegium, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Możliwości wyboru świadczenia nie przewidziano jednak w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Dlatego sytuacja faktyczna i prawna skarżącego jest diametralnie odmienna od sytuacji osób, których prawa do świadczeń zbiegają się na zasadach opisanych w art. 27 ust. 5 ustawy. Z tego względu, niemożliwe jest także, zdaniem Kolegium, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranego zasiłku stałego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością zasiłku stałego, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że prawo do zasiłku stałego przysługuje osobie niezdolnej do pracy (na warunkach opisanych w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie może tej pracy podjąć, albo musi z niej zrezygnować (w celu opieki nad osobą niepełnosprawną). Ze względu zatem na wykluczające się wzajemnie przesłanki niezdolności do pracy i zdolności do pracy - nie można przyjąć, aby możliwe było jednoczesne posiadanie prawa do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło przy tym, że ewentualne złożenie oświadczenia o rezygnacji z zasiłku stałego nie czyni jednocześnie osoby rezygnującej zdolną do pracy w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniając możliwość przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
- 1. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącego powołał się w uzasadnieniu skargi na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, iż w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem skarżącego, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W konsekwencji, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 grudnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska, w imieniu którego działał Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, z 30 września 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez brata skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącego, jako brata osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że K.S. wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia mu skarżący.
Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną jest niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., odnoszących się do wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Jako drugą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał okoliczność, że skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego, który pobiera. Organ odwoławczy poprzestał natomiast na stwierdzeniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku stałego wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt
K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Orzekające w sprawie organy zgodnie natomiast uznały, że w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jednoznacznie wykluczał możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku stałego.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.
Jak wynika zaś z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego(zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2022 r., I OSK 227/22; z 18 października 2022 r., I OSK 77/22; z 5 listopada 2021 r., I OSK 1195/21; z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do zasiłku stałego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Zgodnie z utrwalonym już poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 21/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 590/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest więc wyraźna rezygnacja z przysługującego świadczenia przez zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek (zob. wyrok NSA z 29 marca 2023 r., I OSK 960/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tej kwestii odnosi się przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), jednakże przepis ten nie obejmuje hipotezą zasiłku stałego.
Zasiłek stały nie został bowiem uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest świadczeniem rodzinnym. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., tj. w art. 37 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).
Należy zatem uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.
W każdym razie o możliwości dokonania opisanego powyżej wyboru organ winien stronę każdorazowo poinformować. Obowiązek informowania stron wynika bowiem z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku a jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Kolegium nieprawidłowo uznało, że ustalone prawo skarżącego do zasiłku stałego samo w sobie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy błąd spowodował zaś, że organ odwoławczy nie zbadał należycie istotnych w sprawie okoliczności mających wpływ na ustalenie, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Należy bowiem podkreślić, że stanowisko odnoszące się do możliwości dokonania wyboru świadczenia, odnosi się wyłącznie do tych osób pobierających zasiłek stały, które zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowana opieki nad bliskimi, lub pracy tej z tego powodu nie podjęły. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zaś, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 u.p.s. zasiłek stały przysługuje osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. W konsekwencji, co do zasady, osoby, którym przyznano zasiłek stały, nie będą mogły ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uzyskanie tego świadczenia wymaga bowiem wykazania rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzona całkowita niezdolność do pracy z reguły uniemożliwi wnioskodawcy wykazanie powołanej wyżej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak od zasady tej mogą zaistnieć wyjątki. Osoba całkowicie niezdolna do pracy może bowiem podjąć zatrudnienie i uzyskiwać dochody, w tym zatrudnienie w zakładzie pracy chronionej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2021 r., III SA/GD 61/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.
Dz.U z 2023 r. poz. 100), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza przy tym możliwości zatrudnienia u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub zatrudnienia w formie pracy zdalnej (art. 4 ust. 5 przywołanej ustawy).
Jak wynika z akt sprawy, skarżącego zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 4 marca 2021 r. W orzeczeniu tym wskazano jako odpowiednie zatrudnienie w warunkach chronionych. W orzeczeniu nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że okoliczność, iż skarżący uzyskał prawo do zasiłku stałego w niniejszej sprawie nie jest równoznaczna z tym, że nie może on wykonywać jakiejkolwiek pracy. Okoliczności takiej w kontrolowanym postępowaniu w żaden sposób nie wykazano. Przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy odnosi się bowiem do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego powinna zostać rozważona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia uzasadniająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy, uznając jednak, że ustalone prawo do zasiłku stałego jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, całkowicie zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie.
W toku postępowania skarżący wyjaśnił zaś, że posiada ponad 40-letni staż pracy. Ubiegał się o rentę z ZUS, której nie uzyskał ze względu na to, że nie jest niezdolny do pracy. Jak wskazał, od 4 lat pobiera zasiłek stały, jednak ogólny stan zdrowia pozwala mu na opiekę nad bratem, którą sprawuje od lutego 2022 r. W świetle tych okoliczności, organ zobowiązany był do ustalenia czy skarżący jako opiekun osoby niepełnosprawnej, jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania tej opieki.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego jest konieczność sprawowania opieki nad bratem.
W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna, że istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym bratem, dokładnie poinformuje skarżącego o jego sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek stały, oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącego w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jego wniosku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.