Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") oraz na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 sierpnia 2004 r., nr XXII/424/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Burmistrz Gminy ustalił B. Z. i W. Z. wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. o powierzchni 0,1575 ha, oznaczonej jako działka nr [..], w skutek stworzenia warunków jej podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej – w kwocie 1.614 zł.
Na skutek odwołania wniesionego przez B. i W. Z., decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 146 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 6 września 2013 r. ostateczna stała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 22 sierpnia 2013 r., o pozwoleniu na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej i w tym dniu rozpoczął bieg 3 - letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Zatem termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął w dniu 6 września 2016 r. Wprawdzie w zakreślonym terminie Burmistrz Gminy wydał decyzję z dnia 6 września 2016 r. ustalającą dla odwołujących się opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., stanowiącej działkę na [..], jednak została ona doręczona stronom w dniu 13 września 2016 r. i z tą datą weszła do obrotu prawnego, tj. już po upływie 3-letniego terminu określnego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Stwierdzenie zaś uchybienia ustawowego terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty przesądza o braku jednego z obligatoryjnych warunków ustalenia tej opłaty. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ ustawowego terminu do ustalenia tej opłaty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium wniosła Gmina - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy– domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w tym przepisie trzyletni okres wydania decyzji dotyczy ostatecznej decyzji określającej wysokość opłaty, a ponadto doręczonej stronie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że skargę wniósł organ I instancji. Zdaniem Kolegium organ gminy, który w danej sprawie – bez względu na jej przedmiot i rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy – występował jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Rozpoznając skargę wniesioną przez Gminę - reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika legitymującego się pełnomocnictwem udzielnym przez Burmistrza Gminy– Sąd uznał, że Gmina nie jest uprawniona do jej wniesienia, zatem skarga ta jest niedopuszczalna.
W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016).
W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00 – treść uchwały dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd ten wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 w sprawie dotyczącej legitymacji powiatu do zaskarżenia decyzji organu II instancji w sprawie, w której w I instancji orzekał starosta (ONSAiwsa z 2016 r., nr 4, poz. 54).
Również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz.
4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177) Sąd Najwyższy wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej.
Poglądy te znalazły również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.
Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, Baza Orzeczeń LEX nr 54728). Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2011).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Gmina nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r. Decyzja organu II instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 6 września 2016 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem Gmina ta – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał decyzję w postępowaniu jako organ I instancji.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a..
O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.