Uzasadnienie
D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/4470/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Miłoradz, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu, z 4 sierpnia 2022 r., nr GOPS-524/218/2021/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
D. J. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką I. M. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, I. M. (ur. 14 stycznia 1950 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie z dnia 16 maja 2022 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 11 grudnia 2018 r.
Do wniosku skarżąca dołączyła kopię świadectwa pracy, z którego wynika, że jej ostatnie zatrudnienie w wymiarze pełnego etatu trwało od 1 sierpnia 1989 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., a stosunek pracy ustał przez oświadczenie pracodawcy z zachowaniem okresu wypowiedzenia na mocy art. 30 § 1 pkt. 2 kodeksu pracy.
W okresie od 19 lipca 2021 r. do 22 maja 2022 r. była zaś zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla osób bezrobotnych.
Skarżąca legitymuje się przy tym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 28 kwietnia 2021 r. W pisemnym wykazie dołączonym do wniosku, skarżąca wskazała, że w ramach sprawowanej opieki nad matką wykonuje codzienne czynności higieniczne, tj. kąpiel, smarowanie kremami przeciwbólowymi i pielęgnacyjnymi, a także sprząta, pierze, prasuje, wykonuje masaże i oklepywanie, w razie potrzeby przygotowuje ubrania i ubiera matkę, opłaca rachunki, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje i przynosi opał, czyta książki i pisma urzędowe, podejmuje ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie i myślenie, czuwa podczas snu, wykonuje trzy razy dziennie pomiar ciśnienia, podaje leki, w razie możliwości zapewnia wyjścia na spacery. Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na problem z chodzeniem, dla zapewnienia matce komfortu towarzyszy jej podczas wychodzenia z domu.
Wskazane w wykazie czynności trwają do około godziny 23.00, a następnie skarżąca wraca do swojego domu około godziny 24.00, w razie konieczności zostaje u matki na noc. Z przedłożonego przez skarżącą harmonogramu wynika zaś, że podejmuje czynności opiekuńcze wobec matki przez cały dzień, tj. od godziny 9.00 do około godziny 23.00. Skarżąca wskazała, że matka ze względu na brak samodzielności wymaga stałej opieki.
Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 lipca 2022 r. wynika, że skarżąca mieszka w K. i w celu sprawowania opieki dojeżdża do samotnie mieszkającej matki do Tczewa. Jak ustalił pracownik socjalny, z uwagi na stan zdrowia I. M. wymaga wsparcia córki w codziennych czynnościach. Matka skarżącej choruje bowiem na schizofrenię, jest po mastektomii w związku ze stwierdzeniem nowotworu III stopnia, z powodu schorzeń bioder poddawana jest rehabilitacji. Jest pod stałą opieką onkologa i psychiatry. Niepełnosprawna wymaga wsparcia córki podczas wizyt lekarskich, a ponadto skarżąca załatwia wszelkie sprawy urzędowe w imieniu matki, towarzyszy jej w wykonywaniu codziennych czynności. Matka skarżącej, z uwagi na chęć utrzymania własnej aktywności, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne. Córka umożliwia zaś matce bycie aktywną, wspierając ją w organizacji lub nadzorze nad wykonywanymi czynnościami.
Skarżąca oświadczyła, że spędza u matki codziennie około 4 godziny, podczas których służy matce wszelką pomocą, robi zakupy, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy w wizytach lekarskich, które sama wcześniej umawia. Ponadto, skarżąca utrzymuje z matką stały kontakt telefoniczny, dzięki któremu I. M. czuje się zaopiekowana. Z powodu schizofrenii matka skarżącej wymaga bowiem stałej kontroli i nadzoru osoby drugiej. Skarżącą oświadczyła, że konieczność opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, "czynności wykonywane przez skarżącą mają za zadanie wsparcie i nadzór".
W odrębnym wykazie z 18 lipca 2022 r. (w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) skarżąca zaznaczyła, że nie podejmuje czynności związanych z zachowaniem u osoby wymagającej opieki higieny osobistej, nie prowadzi matki do toalety, nie smaruje kremami przeciw odparzeniom, nie przygotowuje ubrań i nie ubiera matki, nie zapewnia ćwiczeń fizycznych, nie mierzy ciśnienia ani poziomu cukru, nie przygotowuje i nie podaje posiłków, nie oklepuje, nie masuje i nie układa matki do snu. Wskazała wyłącznie, że codziennie podaje matce leki, a opieka nad nią zajmuje jej 4 godziny dziennie.
Decyzją z 4 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce. Zdaniem organu
I instancji, zakres deklarowanych przez skarżącą czynności i sposób ich wykonania wskazują na fakt świadczenia wsparcia i nadzoru, a nie opieki. Opieka sprawowana we wskazanym przez skarżącą wymiarze, nie umożliwia zaś, w ocenie organu, podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jako przyczynę odmowy organ I instancji wskazał także niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rozpoznając odwołanie decyzją z 5 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu
I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium zauważyło, iż z ostatniego aktualnego pisemnego zakresu czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię w trakcie opieki nad niepełnosprawną matką wynika, że zakres opieki nie jest na tyle obszerny i absorbujący czasowo, by bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Organ odwoławczy stwierdził, że czynności takie jak: robienie zakupów, porządki, wykupywanie leków czy załatwianie spraw urzędowych są czynnościami, które niejednokrotnie zaspokajane są przez osoby pracujące zawodowo przy jednoczesnym zabezpieczeniu potrzeb osoby wymagającej opieki. Czynności te podejmowane w trakcie opieki nad matką nie zajmują takiej ilości czasu, by przy należytej organizacji tej opieki, skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia.
Ponadto, z ustaleń wywiadu wynika, iż mimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności I. M. jest na tyle samodzielna, że mimo posiadanych schorzeń porusza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie przyjmuje przygotowane posiłki i leki, a przy tym większość dnia przebywa sama w domu, bowiem jak oświadczyła skarżąca - opieka nad matką każdego dnia zajmuje jej około 4 godzin, przy czym pozostaje z matką w stałym kontakcie telefonicznym.
Kolegium zgodziło się w konsekwencji ze stanowiskiem organu I instancji, że zakres i charakter wskazanych przez wnioskodawczynię czynności opiekuńczych podejmowanych w trakcie opieki nad matką, a także fakt, iż czynności te realizowane są przez około 4 godziny dziennie wskazują, iż są to czynności o charakterze wsparcia i nadzoru a nie stałej opieki.
W ocenie organu odwoławczego, z analizy akt sprawy, w tym oświadczeń wnioskodawczyni wynika, że stopień samodzielności osoby wymagającej opieki jak i zakres obowiązków i czynności jakie każdego dnia podejmuje w celu zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i wsparcia, rzeczywiście nie wyklucza jednoznacznie możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej mamie stałej opieki, ponieważ zakres, jak i wymiar codziennej opieki nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej a osoba wymagająca opieki jest na tyle samodzielna w czynnościach dnia codziennego, że jest w stanie pozostać w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin. Tym samym, wskazane przez stronę czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne nie wykluczają możliwości podjęcia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą ojcu nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 stycznia 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Miłoradz, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu, z 4 sierpnia 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącej, jako córki osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Orzekające organy zgodnie uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo–skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad matką, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie organów obu instancji, zakres i charakter wskazanych przez skarżącą czynności opiekuńczych podejmowanych w trakcie opieki nad matką świadczy o tym, iż są to czynności o charakterze wspierającym i nadzorczym, które nie mają cech stałej opieki. Zdaniem organu odwoławczego, stopień samodzielności matki skarżącej, jak i zakres czynności, które skarżąca wykonuje codziennie w ramach sprawowanej opieki, nie wykluczają jednoznacznie możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą.
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest co najmniej przedwczesna.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Oczywiście podkreślić należy, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie w jej szczególnych okolicznościach.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową opiekuna.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B. Chludziński (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 lipca 2022 r. wynika, że skarżąca mieszka w K. i w celu sprawowania opieki dojeżdża do samotnie mieszkającej w Tczewie matki. Jak ustalił pracownik socjalny, z uwagi na stan zdrowia I. M. wymaga wsparcia córki w codziennych czynnościach. Matka skarżącej choruje bowiem na schizofrenię, jest po operacji mastektomii w związku ze stwierdzeniem nowotworu III stopnia, z powodu schorzeń bioder poddawana jest rehabilitacji. Jest pod stałą opieka onkologa i psychiatry. Niepełnosprawna wymaga wsparcia córki podczas wizyt lekarskich, a ponadto skarżąca załatwia wszelkie sprawy urzędowe w imieniu matki, towarzyszy jej w wykonywaniu codziennych czynności. Matka skarżącej, z uwagi na chęć utrzymania własnej aktywności, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne. Córka umożliwia zaś matce bycie aktywną, wspierając ją w organizacji lub nadzorze nad wykonywanymi czynnościami.
Skarżąca oświadczyła, że spędza u matki codziennie około 4 godziny, podczas których służy matce wszelką pomocą, robi zakupy, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy w wizytach lekarskich, które sama wcześniej umawia. Ponadto, skarżąca utrzymuje z matką stały kontakt telefoniczny, dzięki któremu I. M. czuje się zaopiekowana. Z powodu schizofrenii matka skarżącej wymaga bowiem stałej kontroli i nadzoru osoby drugiej. Skarżącą oświadczyła, że konieczność opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, "czynności wykonywane przez skarżącą mają za zadanie wsparcie i nadzór".
W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wątpliwości Sądu budzi bowiem zakres wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy nie przedstawił zaś żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z podjęciem zatrudnienia.
Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku orzekających organów, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.
Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu, oceniając zakres sprawowanej opieki, starał się uwypuklić, iż matka skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony skarżącej, bowiem jest na tyle samodzielna w codziennych czynnościach, że jest w stanie pozostać sama w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin. Kolegium wskazało przy tym, że matka skarżącej jest w stanie swobodnie komunikować się z otoczeniem, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, a także samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane posiłki i przyjmuje leki. Przyjęte stanowisko nie znajduje jednak jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W pisemnym wykazie dołączonym do wniosku, który został złożony w dniu 1 lipca 2022 r., skarżąca wskazała bowiem, że w ramach sprawowanej opieki nad matką wykonuje codzienne czynności higieniczne, tj. kąpiel, smarowanie kremami przeciwbólowymi i pielęgnacyjnymi, a także sprząta, pierze, prasuje, wykonuje masaże i oklepywanie, w razie potrzeby przygotowuje ubrania i ubiera matkę, opłaca rachunki, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje i przynosi opał, czyta książki i pisma urzędowe, podejmuje ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie i myślenie, czuwa podczas snu, wykonuje trzy razy dziennie pomiar ciśnienia, podaje leki, w razie możliwości zapewnia wyjścia na spacery.
Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na problem z chodzeniem, dla zapewnienia matce komfortu towarzyszy jej podczas wychodzenia z domu. Wskazane w wykazie czynności trwają do około godziny 23.00, a następnie skarżąca wraca do swojego domu około godziny 24.00, w razie konieczności zostaje u matki na noc. Z przedłożonego przez skarżącą harmonogramu wynika zaś, że podejmuje czynności opiekuńcze wobec matki przez cały dzień, tj. od godziny 9.00 do około godziny 23.00. Skarżąca wskazała, że matka ze względu na brak samodzielności wymaga stałej opieki.
Z kolei w odrębnym wykazie z 18 lipca 2022 r. (w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) skarżąca zaznaczyła, że nie podejmuje czynności związanych z zachowaniem u osoby wymagającej opieki higieny osobistej, nie prowadzi matki do toalety, nie smaruje kremami przeciw odparzeniom, nie przygotowuje ubrań i nie ubiera matki, nie zapewnia ćwiczeń fizycznych, nie mierzy ciśnienia ani poziomu cukru, nie przygotowuje i nie podaje posiłków, nie oklepuje, nie masuje i nie układa matki do snu. Wskazała wyłącznie, że codziennie podaje matce leki, a opieka nad nią zajmuje jej 4 godziny dziennie.
Okoliczności te, istotne w kontekście procesu oceny samodzielności funkcjonowania matki skarżącej, nie zostały w ogóle zweryfikowane przez Kolegium. W świetle ujawnionych rozbieżności pomiędzy składanymi przez skarżącą oświadczeniami oraz niekonsekwencji wynikających z ustaleń wywiadu środowiskowego, konieczne było natomiast wyjaśnienie przez organ II instancji rzeczywistego wymiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że z powodu schizofrenii I. M. wymaga stałej kontroli i nadzoru, a jednocześnie wskazano, że opieka nad matką zajmuje skarżącej 4 godziny w ciągu każdego dnia. Kolegium, pomimo tej wyraźnej nieścisłości, nie dostrzegło jednak potrzeby wyjaśnienia, na czym dokładnie polega sprawowany przez skarżącą nadzór i w jakim wymiarze czasowym skarżąca jest zaangażowana w opiekę nad matką.
Jak wskazano wcześniej, z żadnego przepisu u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka, jednak w niniejszej sprawie w celu ustalenia dyspozycyjności skarżącej względem matki, istotne było ustalenie, ile zajmuje jej dojazd do miejsca zamieszkania matki, ile godzin w ciągu dnia I. M. może pozostać bez opieki skarżącej oraz w jaki sposób zabezpieczone są jej potrzeby w ciągu nocy. Niezbędne jest także doprecyzowanie zakresu samodzielności matki skarżącej, bowiem z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że I. M. samodzielnie wykonuje czynności higieniczne. Kolegium przyjęło ponadto – co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym – że matka skarżącej porusza się samodzielnie. W wykazie dołączonym do wniosku skarżąca wskazała zaś, że jej matka ma problemy z chodzeniem. Dla przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, iż formy i zakres pomocy udzielanej przez skarżącą matce nie są na tyle absorbujące, by uniemożliwić jej podjęcie zatrudnienia, należało poczynić wnikliwsze ustalenia, które powinny przybrać postać szczegółowego opisu funkcjonowania matki skarżącej w życiu codziennym i zakresu i czasu opieki sprawowanej przez skarżącą.
Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką i w konsekwencji do odmowy wnioskowanego świadczenia.
Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są organy administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).
To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres oraz wymiar czasowy sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej wymiar uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.