Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 stycznia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2016 r., oddalające zarzuty wniesione przez L. i A. W. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułu wykonawczego nr [..] z 14 września 2016 r.
W uzasadnieniu wskazano, że PINB decyzją z 25 września 2001 r., nakazał L. i A. W. rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K., gmina [..]- domku o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, posadowionego na ławie betonowej o wymiarach w rzucie poziomym 6,00 m x 5,00 m wraz ze zbiornikiem na fekalia o konstrukcji stalowej.
W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 listopada 2001 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Postanowieniem z 3 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia z 14 lutego 2002 r. PINB, nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tej decyzji, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. W związku z powyższym postanowieniem z 2 sierpnia 2016 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 14 lutego 2002 r. wobec L. i A.W., wszczęte z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z 25 września 2001 r.
Upomnieniem z 25 sierpnia 2016 r. (doręczonym 1 września 2016 r.) PINB stosownie do art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec upływu terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, jako wierzyciel wezwał L. W. i A. W. do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 25 września 2001 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 14 września 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].
Pismem z 27 września 2016 r. L. i A. W. wnieśli zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 4, 5 oraz 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Postanowieniem z 26 października 2016 r. organ I instancji oddalił przedmiotowe zarzuty.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli L. W. i A. W. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 599), dalej u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie może być:
- 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu;
- 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4. błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego;
- 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia;
- 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Organ odwoławczy wskazał, że w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zawarto podstawy zarzutów o charakterze merytorycznym, dzięki którym zobowiązany może kwestionować istnienie albo wymagalność obowiązku. Jeżeli jednak zobowiązany powołuje się na którąś z okoliczności dotyczących nieistnienia bądź wymagalności obowiązku, powinien w związku z tym przedstawić stosowne dowody. Ciężar dowodu spoczywa bowiem w tym przypadku na zobowiązanym, nie zaś na wierzycielu, czy organie egzekucyjnym. Nakaz rozbiórki określony ostateczną decyzją nie został wykonany.
Co do zarzutu wymienionego w art. 33 pkt 4 u.p.e.a.,, wskazał organ odwoławczy, iż zgodnie z księgą wieczystą nr [..] stan z dnia 26 października 2016 r. (data wydania postanowienia organu I instancji), właścicielami przedmiotowej nieruchomości są L. i A. W. Jak wynika z akt sprawy (organu I instancji), tytuł wykonawczy nr [...] z 14 września 2016 r. zawiera elementy pozwalające na jednoznaczną identyfikację osób zobowiązanych, L. i A. W, tj. imię i nazwisko zobowiązanego oraz jego adres. Z treści tego przepisu nie wynika natomiast, aby było konieczne umieszczanie w tytule wykonawczym (dodatkowo) imion rodziców zobowiązanego, daty urodzenia, numeru PESEL, Numeru Identyfikacji Podatkowej, numeru telefonu czy zawodu zobowiązanego. Z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszym przypadku występowały wątpliwości co do tożsamości osób zobowiązanych do wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [..] w K., gmina [..] bez pozwolenia na budowę, w związku z czym zarzut ten jest bezpodstawny.
Zarzut określony w art. 33 pkt 5 u.p.e.a., dotyczący niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowi o niemożności jego zrealizowania. Przyczyny niewykonalności obowiązku mogą mieć charakter faktyczny bądź prawny. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się. Nie stanowią faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku.
Odnosząc się do zarzutu w kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (przepis art. 33 pkt 8 ww. ustawy), wyjaśnił organ odwoławczy, iż obowiązki zostały nałożone zgodnie z przepisami prawa. Natomiast nie został zastosowany jeszcze środek egzekucyjny, zatem zarzut zbyt uciążliwego środka jest przedwczesny.
Zgodził się organ odwoławczy z organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 33 § 1 pkt 1, 4, 5 oraz 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze wniesione przez L. W. i A. W. zarzuty uznano za bezzasadne, gdyż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione wart. 33 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r. III SA 1902/99- Lex nr 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego - zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach trybów unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r. IV SA 1104/96 - Lex nr 47780).
Celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanych, który został na nich nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez nich wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej.
Dlatego też podkreślił organ odwoławczy, że nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.
Odnosząc się do argumentów dotyczących właściwości miejscowej organu egzekucyjnego wskazano, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami właściwość miejscową organu egzekucyjnego egzekucji o charakterze niepieniężnym w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowalnego. Wobec tego, jeśli obiekt budowlane objęty nakazem rozbiórki znajduje się na działce położone w miejscowości K., na obszarze powiatu [..], to właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego.
Skargi na powyższe postanowienie wnieśli L. W. i A. W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), którą to ustawą z dniem 11 lipca 2003 r. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji o charakterze niepieniężnym w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych ustala się według miejsca ich położenia.
Skarga L. W. została zarejestrowana pod nr sygn. akt II SA/Gd 177/17, natomiast skarga A. W. pod sygn. II SA/Gd 178/17. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzone są pod sygn. akt II SA/Gd 177/17,
W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący zarzucili dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na to, że organ II stopnia, podzielając w tym zakresie stanowisko PINB w ogóle nie ustosunkował się do istoty sprawy, podkreślanej w dotychczasowym postępowaniu przez zobowiązanych, a polegającej na tym, że PINB wystawił tytuł wykonawczy w dniu 14 września 2016 r., znak [..], pomijając wcześniej wydane postanowienie z 3 czerwca 2016 r. WINB, który stwierdził nieważność postanowienia z 14 lutego 2002 r. PINB dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tzw. decyzji rozbiórkowej z 25 września 2001 r., w związku z czym organ I instancji po umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 14 lutego 2002 r. przed wystawieniem kolejnego, nowego tytułu wykonawczego z 14 września 2016 r. powinien był przeprowadzić wszystkie niezbędne czynności w celu ustalenia czy nadal istnieje obowiązek określony w tytule wykonawczym, czy nie uległ on żadnym zmianom, a ponadto umożliwić stronie wypowiedzenie się co do treści obowiązku rozbiórki w postępowaniu administracyjnym przed wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, czego organ I stopnia nie uczynił, a przede wszystkim organ ten nie wyjaśnił, czy umarzając poprzednie postępowanie egzekucyjne powinien był uchylić nie tylko tytuł wykonawczy z 14 lutego 2002 r., ale również postanowienie z 25 września 2001 r. stanowiące jego podstawę, natomiast pozostawiając postanowienie z 25 września 2001 r. jako podstawę prawną prowadzenia nadal postępowania egzekucyjnego PINB przesądził o właściwości miejscowej w takim postępowaniu, na co wskazano szczegółowo w treści skierowanych w tej sprawie zarzutów, które w całości w niniejszej skardze podtrzymali skarżący.
W zakresie naruszenia prawa procesowego zarzucono także brak ustosunkowania się do faktu, że w przypadku pozostawienia jako podstawy prawnej obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 września 2016 r. dotychczasowej postawy prawnej, to jest postanowienia z 25 września 2001 r. dotyczącego określenia obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [..], a także faktem wystawienia w stosunku do zobowiązanych pierwszego tytułu wykonawczego w dniu 14 lutego 2002 r., a w konsekwencji wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed datą 11 lipca 2003 r. to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), nowelizującej art. 22 u.p.e.a. poprzez dodanie § 5 punkt 2, którą to ustawą z dniem 11 lipca 2003 r. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji o charakterze niepieniężnym w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych ustala się według miejsca ich położenia, a zatem podstawa obowiązku określonego w tytule wykonawczym, którą stanowi postanowienie z dnia 25 września 2001 r. przesądza o właściwej miejscowej organu egzekucyjnego, którym nie może być w takiej sytuacji PINB z uprawnieniami do wydawania merytorycznych decyzji w tej sprawie, w tym do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w sprawie, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 33 punkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2016 r., oddalające zarzuty wniesione przez skarżących L. i A. W. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułu wykonawczego nr [..] z 14 września 2016 r.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 20 § 1 pkt 4, art. 33, art. 34 § 1 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.
Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110).
W przedmiotowej sprawie, co jest bezsporne, organ pierwszej instancji jako wierzyciel doręczył obojgu zobowiązanym w dniu 1 września 2016 r. upomnienie w związku z niewykonaniem rozbiórki orzeczonej ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2001 r., z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Upomnienie poprzedzone zostało kontrolą działki nr [..], dokonaną w dniu 28 października 2015 r., z której wynikało, że zobowiązani nie wykonali obowiązku rozbiórki domku o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, posadowionego na ławie betonowej o wymiarach w rzucie poziomym 6,00 m x 5,00 m wraz ze zbiornikiem na fekalia o konstrukcji stalowej.
Następnie w dniu 14 września 2016 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [..], doręczony skarżącym w dniu 21 września 2016 r.
Zarzuty zgłoszone pismem z dnia 27 września 2016 r., jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, dotyczyły art. 33 § 1 pkt 1, 4, 5 oraz 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż określone w art. 33 u.p.e.a. nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym wskazywane w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie wskazany przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny, również w postępowaniu odwoławczym, zatem w skardze do sądu administracyjnego nie można organowi egzekucyjnemu skutecznie zarzucić nieuwzględnienia okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność.
Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
- 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4. błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Na tle okoliczności niniejszej sprawy organy egzekucyjne trafnie przyjęły, że podstawą zarzutu zgłoszonego przez skarżących stanowią punkty 1, 4, 5 i 8 przytoczonego przepisu (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego).
Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących przywołać należy treść art. 6 § 1 u.p.e.a., według którego w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na podstawie art. 26 § 4 u.p.e.a. dotyczącego sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.
Jako obligatoryjny element treści tytułu wykonawczego ustawodawca zastrzegł w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacyjnego NIP lub PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Jak wynika z treści przedmiotowego tytułu wykonawczego w odniesieniu do danych zobowiązanych wymienione zostały imiona, nazwiska, adres skarżących oraz numery PESEL, co wyczerpuje zdaniem sądu ustawowy obowiązek danych dotyczących zobowiązanego. Jeśli chodzi o dane wierzyciela umieszczone w przedmiotowym tytule wykonawczym, to mając do czynienia z sytuacją, gdy wierzycielem jest jednocześnie organ egzekucyjny (PINB) dokonany wpis obejmujący NIP wierzyciela, imię nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby upoważnionej w imieniu wierzyciela, tożsamy z danymi dotyczącymi organu egzekucyjnego, ocenić należy jako prawidłowy i zgodny z art. 27 § 1 u.p.e.a.
Według sądu kwestia identyfikacji zarówno zobowiązanych jak i wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w świetle wypełnionego tytułu wykonawczego z dnia 19 lipca 2016 r. nie może budzić wątpliwości.
Odnośnie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (zaznaczonej w tytule wykonawczym części C poz. 10 w rubryce w miejscu: "wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego") należy zauważyć co następuje. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. jako środki egzekucyjne w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca przewidział:
- - grzywnę w celu przymuszenia,
- - wykonanie zastępcze,
- - odebranie rzeczy ruchomej,
- - odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
- - przymus bezpośredni.
W sprawie dotyczącej obowiązku wykonania rozbiórki na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), a zatem obowiązku o charakterze niepieniężnym, przewiduje się dwa pierwsze środki egzekucyjne - grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. Sąd podziela stanowisko organów egzekucyjnych obu instancji, które uznały, że również ten zarzut skarżących jest nietrafny. W niniejszej sprawie doszło jedynie do wydania tytułu egzekucyjnego, który stanowi o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Dopiero na dalszym etapie tego postępowania organ dokona wyboru środka egzekucyjnego spośród wskazanych dwóch jedynie możliwych na podstawie art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a.
Wyjaśnić jednak należy, że wybór zastosowanego środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego, który podejmując go winien kierować się określonymi zasadami, w tym zasadą wyboru takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi w ogóle egzekucję należności oraz zasadą najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązującej jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. Powołując się na art. 6 § 1 u.p.e.a., stanowiący, że w razie uchylania się zobowiązanego od obowiązku wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy zauważyć, że ustawa nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego ani od uzgodnienia z zobowiązanym rodzaju środka. Co więcej, zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zanim zostanie on zastosowany.
Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nałożonego na nich decyzją PINB z dnia 9 listopada 2001 r. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, ze zm.) podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stało się ostateczne. eżeli zobowiązani nie wykonają obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wykonanie rozbiórki na podstawie prawa budowlanego z istoty swojej nie ma charakteru obowiązku, którego nie może spełnić inna osoba, niż osobiście zobowiązany, co też świadczy o mniejszym stopniu uciążliwości tego środka.
Stosownie do treści art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Należy też podkreślić, że w myśl art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.
Zatem grzywna w celu przymuszenia jako jeden ze środków egzekucyjnych w przypadku obowiązków niepieniężnych nakładanych na podstawie przepisów prawa budowlanego zastosowana może być tylko jednorazowo, a jej celem nie jest wymierzenie kary pieniężnej, a wyłącznie wywarcie na zobowiązanym presji, której skutkiem będzie samodzielne (także przy pomocy innych osób) wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W dalszej kolejności organ egzekucyjny będzie mógł zastosować drugi ze środków przymusu, tj. wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego, z natury swojej środek egzekucyjny znacznie bardziej uciążliwy niż wykonanie samodzielne jedynie pod groźbą zastosowania grzywny.
Dla oceny tego środka egzekucyjnego pod kątem stopnia jego uciążliwości istotna też jest okoliczność, że w przypadku wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone oraz nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegać mogą umorzeniu, jak też grzywna uiszczona, na wniosek zobowiązanego może zostać umorzona w całości lub w wysokości 75%.
Następnie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty czy też środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki w obiegu prawnym, a tak jest w niniejszej sprawie, pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę może być podnoszona w innym, nadzwyczajnym postępowaniu, dotyczącym tej decyzji, ale nie w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby ponownie o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi dotyczące prowadzenia jakoby na nowo postępowania legalizacyjnego, w sytuacji ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, nie mogą być uwzględnione. Organ po upewnieniu się, czy obowiązek nie został wykonany ma obowiązek wyegzekwowania prawomocnego nakazu rozbiórki nawet po upływie 16 lat, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji zarzut dotyczący konieczności umorzenia postępowania zakończonego decyzja WINB z dnia 9 listopada 2001 r., utrzymującego w mocy decyzję PINB z 25 września 2001 r. należy uznać za pobawiony uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącego prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy miejscowo należy wskazać, że są one niezasadne. Odnosząc się do argumentów dotyczących właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w kontrolowanym postanowieniu prawidłowo wskazano, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami właściwość miejscową organu egzekucyjnego egzekucji o charakterze niepieniężnym w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowalnego. Wobec tego, jeśli obiekt budowlane objęty nakazem rozbiórki znajduje się na działce położonej w miejscowości K., na obszarze powiatu [..], to właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego.
Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem z 3 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia z 14 lutego 2002 r. PINB, nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tej decyzji, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. W związku z powyższym postanowieniem z 2 sierpnia 2016 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 14 lutego 2002 r. wobec L. i A. W., wszczęte z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z 25 września 2001 r. Zatem postępowanie egzekucyjne wszczęte 14 lutego 2002 r zostało ostatecznie umorzone, co dało możliwość wystawienia w dniu 14 września 2016 z nowego tytułu wykonawczego nr [..] przez organ właściwy miejscowo.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.