Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 178/15

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego A. do nieruchomości zabudowanej położonej w S. przy ul. B. i ul. O., ozn. na km [...] jako działki nr [...] o pow. 90 m2 i [...] o pow. 2012 m2 oraz odmawiającą udzielenia pomocy publicznej – pomocy de minimis.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 stycznia 2014 r. A. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości zabudowanej, położonej w S. przy ul. B. i ul. O., oznaczonej na k.m. [...]jako działki nr [...] o pow. 90 m2 i nr [...] o pow. 2012 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...].

Decyzją z dnia 14 lipca 2014 r., [...], Prezydenta Miasta, na podstawie art. 5a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) i art. 3 pkt 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013), orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego A. do opisanych wyżej nieruchomości stanowiących działki nr [...] nr [...] oraz o odmowie udzielenia pomocy publicznej — pomocy de minimis.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym prawo własności nieruchomości zostało wycenione na kwotę 5.085.999 zł, zaś prawo wieczystego użytkowania na kwotę 3.052.104 zł, a różnica tych kwot wynosi kwotę 2.033.895 zł. Wnioskodawca złożył wniosek o rozłożenie na 20 rocznych rat należnej opłaty z tytułu przekształcenia prawa wraz z dokumentami składanymi przy udzielaniu pomocy de minimis. Prezydent Miasta mając na uwadze przepisy rozporządzenia Komisji UE Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, zbadał, czy dokonywanie przekształcenie będzie skutkować udzieleniem przez państwo pomocy publicznej. Organ wyliczył wartość pomocy publicznej stanowiącej sumę kwot 3 052 104 zł z tytułu przekształcenia i kwoty 234 577,05 zł z tytułu rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie na kwotę 3 286 681,05 zł. Kwota ta według kursu EUR na dzień 25 kwietnia 2014 r. stanowi wartość 794.076,11 EUR, która to kwota przekracza prawnie określony limit pomocy de minimis wynoszący 200.000 EUR. Wobec przekroczenia dopuszczalnego limitu pomocy publicznej organ odmówił jej udzielenia, a tym samym przekształcenia pomimo spełnienia warunku określonego w art. 1 ust. 1 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskująca A. wskazując, że decyzja narusza przepis art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie uznania wartości prawa użytkowania wieczystego za ulgę w opłacie dla użytkownika wieczystego. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji dokonał błędnego ustalenia, iż kwota 3.052.104 zł stanowi pomoc publiczną. Zdaniem strony odwołującej się nie można utożsamiać sprzedaży nieruchomości z przekształceniem prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Są to dwie odrębne instytucje, a tym samym dwa odrębne postępowania. Różnica między ceną a opłatą nie stanowi ulgi dla uprawnionego, a tym samym nie może być uznana za pomoc publiczną.

Niższa wysokość opłaty z tytułu przekształcenia wynika z faktu uwzględnienia przez ustawodawcę, że użytkowanie wieczyste ma wartość majątkową. Odwołująca się wskazała, że nie można porównywać sytuacji wieczystego użytkownika do osoby trzeciej nabywającej nieruchomość od miasta w drodze umowy sprzedaży.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca spełnia warunek przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności określony w art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ przytoczył treść z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art.

5. Ustalenie wysokości opłaty rocznej jest ustawowym obowiązkiem organu I instancji i odbywa się na zlecenie tego organu poprzez sporządzenie właściwego operatu szacunkowego. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Ustalenie wysokości opłaty wynika z treści sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego. Taki operat szacunkowy został w sprawie sporządzony przez osobę uprawnioną. Organ stwierdził, że wysokość należnej z tytułu przekształcenia przedmiotowego prawa opłaty stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości a wartością prawa wieczystego użytkowania przysługującego wnioskującej A. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję powołał się na treść art. 5a ustawy z o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiący, iż przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Prezydent Miasta uznał, że opłata należna z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która została rozłożona na raty stanowi pomoc publiczną. W konsekwencji zastosował przepisy rozporządzenia Komisji UE Nr 1407/2013 z dnia 18.12.2013r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013r.). W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji naruszyło przepisy art. 5a w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

Ustalona w operacie szacunkowym kwota 2.033.895 zł stanowiąca różnicę pomiędzy prawem własności, a prawem wieczystego użytkowania, jest także należną opłatą z tytułu przekształcenia prawa o ile byłaby zapłacona jednorazowo. W sytuacji, gdy opłata ta - na wniosek -byłaby rozkładana na raty kwota ta powiększana jest o procenty ustalane według zasady opisanej w art. 4 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie wnioskująca Spółdzielnia złożyła wniosek o rozłożenie na maksymalny, ustawowy, okres płatności - 20 lat - należnej opłaty, a tym samym, przy dokonanym ewentualnie przekształceniu prawa strona zobowiązana byłaby do zapłaty w całości wyliczonej należnej opłaty, powiększonej o odsetki. Tym samym nie wystąpiłaby jakakolwiek ulga w płatności należnej opłaty po stronie wnioskującej spółdzielni.

Przepis art. 5a został wpisany do przedmiotowej ustawy w sytuacji, gdyby organ właściwy miałby obowiązek zastosowania ulgi w prawidłowo wyliczonej opłacie. Celem wprowadzenia tego przepisu miały być ewentualne ulgi w opłatach należnych od spółdzielni mieszkaniowych oraz osób fizycznych. Ulgi takie, nazwane w ustawie bonifikatami, udzielane byłyby w oparciu o - w przypadku organu I instancji - właściwą uchwałę Rady Miasta podejmowaną na podstawie art. 4 ust. 7 przedmiotowej ustawy. Taką aktualnie obowiązująca uchwałą w przypadku Miasta jest uchwała nr XXVIII/387/2013 Rady Miasta z dnia 17 maja 2013r. w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dz.Urz.Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2491). Uchwała ta wprowadziła uprawnienie do 95% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa, ale wyłącznie dla osób fizycznych i spółdzielni mieszkaniowych, mającej zastosowanie do nieruchomości zabudowanych:

1. 1) budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki:
2. a) budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej,
3. b) nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe,
4. 2) budynkami wielorodzinnymi - tylko w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, związanych z odrębną własnością lokali mieszkalnych wykorzystywanych wyłącznie na cele mieszkaniowe.

Powyższe doprowadziło do konkluzji, że jedynie w sytuacji zastosowania przez Prezydenta Miasta powyższej uchwały w postępowaniach wszczętych przez podmioty określone w treści uchwały jak też do rodzajów nieruchomości w tej uchwale wskazanych, a tym samym 95% ulgi możliwe byłoby uznanie, iż jest to pomoc de minimis.

Natomiast w przedmiotowej sprawie odwołująca się A. wniosła o przekształcenie prawa wobec nieruchomości nie mieszkaniowej tylko usługowej. Tym samym wskazana wyżej uchwała Rady Miasta w niniejszej sprawie nie może być stosowana. W konsekwencji nie można było w przedmiotowej sprawie stosować przepisów rozporządzenia Komisji UE Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013r.), albowiem przy ewentualnym przekształceniu wnioskowanego prawa w zakresie wysokości należnej od strony opłaty organ nie zastosowałby opisanej wyżej ulgi.

Kolegium wskazało, że w powtórzonym postępowaniu Prezydent Miasta powinien mieć na uwadze przedstawiony wyżej pogląd, co w konsekwencji oznacza, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 5a ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy zarzucił:

1. a) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. 2012.83) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten wskazuje na możliwość zastosowania jedynie tego rodzaju pomocy publicznej w procesie przekształceniowym, której dopuszczalność wynika z uprzednio zapadłej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma z art. 5a cytowanej ustawy nakazuje przyjąć, iż przepis ten absorbuje w procesie przekształceniowym każdy rodzaj pomocy publicznej obowiązujący w całym polskim porządku prawnym, w tym reżim unijnej pomocy de minimis;
2. b) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. 2012.83) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie znajduje on zastosowania w sytuacji, gdy w danej sprawie odmawia się jakiejkolwiek z form pomocy w procesie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności;
3. c) naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 2 rozporządzenia Komisji UE Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2013.352.1) oraz art. 4 ust. 7 i 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 rr. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. 2012.83) oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518) poprzez błędną ich wykładnię i utożsamienie obu reżimów pomocy publicznej rodzaju de minimis z opartym o bonifikaty, w sytuacji, gdy są to odmienne porządki pomocowe, które winny być stosowane w sprawach przekształceniowych niezależnie od siebie.

Skarżący formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego, zastrzeżenia Kolegium co do zastosowania przez organ I instancji art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie były zasadne. Organ II instancji w sposób błędny przyjął, iż art. 5a ustawy wskazuje na możliwość zastosowania jedynie tego rodzaju pomocy publicznej w procesie przekształceniowym, której dopuszczalność wynika z uprzednio zapadłej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma z art. 5a nakazuje przyjąć, iż przepis ten absorbuje w procesie przekształceniowym każdy rodzaj pomocy publicznej obowiązujący w całym polskim porządku prawnym, w tym reżim unijnej pomocy de minimis. W skardze wskazano, że wbrew stanowisku organu II instancji nie sposób przyjąć, aby tak regulacja pomocowa wynikająca z art. 4 ust. 7 cytowanej ustawy oraz regulacja de minimis, były jednym zunifikowanym porządkiem pomocowym.

Skarżący respektując w pełni niedopuszczalność udzielenia ulgi na podstawie art. 4 ust. 7 i 11 a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wyjaśnił, że oprócz wskazanego reżimu pomocowego zastosowanie w niniejszej sprawie miał również system wsparcia publicznego oparty na rozporządzeniu Komisji UE Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013r.). Podkreślono odrębność wskazanych reżimów, które znajdują zastosowanie w oparciu o niezależne od siebie przesłanki udzielenia pomocy. Wskazano na różnice pomiędzy zasadami przyznawania pomocy, m.in. kwotowymi i kręgu podmiotów uprawnionych. Zdaniem skarżącego oba reżimy pomocowe, ten z art. 4 ust. 7 ww. ustawy oraz wskazany w przedmiotowym rozporządzeniu Komisji UE są systemami pomocowymi niezależnymi od siebie.

Odnośnie udzielanej pomocy de minimis jej aktywizacja na gruncie procesu przekształceniowego następuje na podstawie art. 5a cytowanej ustawy, przewidującego generalną absorpcję norm odnoszących się do pomocy publicznej do przedmiotu regulacji ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przedmiotowa regulacja unijna jako stosowana bezpośrednio w ramach polskiego porządku prawnego jest przepisem o pomocy publicznej w rozumieniu art. 5 a ww. ustawy.

Zdaniem skarżącego trafnie przyjęto w rozstrzygnięciu organu I instancji o niedopuszczalności udzielenia pomocy de minimis wnioskodawcy, a to z racji ograniczeń kwotowych tej pomocy. Jednocześnie w ocenie skarżącego Kolegium w sposób nieprawidłowy ustaliło niedopuszczalność na gruncie niniejszej sprawy rozważania udzielania pomocy publicznej, wynikającej z rozporządzenia Komisji UE. Bowiem korzystanie z owego autonomicznego reżimu pomocowego nie było uzależnione od pośredniej realizacji przesłanek do udzielenia pomocy wskazanych w uchwale Rady Miasta z dnia 17 maja 2013 r., nr XXVIII/387/2013, skoro przesłanki do udzielenia pomocy de minimis wynikają z w/w rozporządzenia Komisji UE.

Zdaniem skarżącego zawarcie w podstawie prawnej decyzji I instancji przepisów dotyczących udzielenia pomocy publicznej nie było błędem, skoro organ w tym przedmiocie rozstrzygnął. Istnienie w podstawie prawnej podstawy prawnej udzielenia pomocy de minimis wraz z art. 5a ustawy, jako prawidłowo wskazanym odesłaniem do rozporządzenia Komisji UE, nie było uzależnione od pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Stąd argumenty zawarte przez Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odwoławczej, a dotyczące naruszenia art. 5a w zw. z art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości są nieuzasadnione. Uwagi Kolegium w przedmiocie niedopuszczalności wskazania w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta art. 5a cytowanej ustawy są i z tego względu niezasadne, iż rozważenie udzielenia pomocy prawnej de minimis, wchodzącej w skład różnych rodzajów pomocy, do których odsyła tenże przepis, jest obowiązkiem organu.

Organ administracji, w razie ustalenia spełnienia przesłanek pomocowych, tak kwotowych, czy temporalnych, jest zobligowany do zastosowania pomocy de minimis. Stąd za każdym razem musi również orzec o ewentualnej odmowie jej przyznania.

Zdaniem skarżącego uwzględnienie skargi uniemożliwi ostanie się w obrocie prawnym decyzji Kolegium wadliwie uargumentowanej, choć poprawnej pod względem kierunku orzeczenia.

Skarżący wskazał, że stanowisko Kolegium o dopuszczalności zastosowania art. 5a ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, musiało pozostać niewiążącym dla organu I instancji, który w ocenie skarżącego wręcz ma obowiązek wskazany przepis powołać, skoro ma za zadanie obligatoryjnie analizować w danej sprawie zasadność udzielenia pomocy publicznej.

W skardze podkreślono, że organ I instancji w uzasadnieniu wyraźnie stwierdził, że wnioskodawca spełnił warunki do ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Odmowa przekształcenia jest zatem niezasadna. Skarżący podkreślił niezależność rozstrzygnięcia w przedmiocie przekształcenia od rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia pomocy publicznej (w jakiejkolwiek formie i na jakiejkolwiek podstawie prawnej) w ramach tegoż przekształcenia i wskazał, że powinnością Prezydenta Miasta było wystąpienie do wnioskodawcy z pytaniem, czy podtrzymuje on swój wniosek, pomimo braku udzielenia jakiejkolwiek pomocy publicznej. Wobec tego Prezydent Miasta w sposób nieprawidłowy przyjął, iż brak zasadności rozłożenia opłaty przekształceniowej na roczne raty powoduje również niedopuszczalność przekształcenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej deczyji. Kolegium wyjaśniło, że zarówno organ I instancji w swojej decyzji z dnia 1 lipca 2014 r., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję uznały, iż strona skarżąca spełniła dyspozycje przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w datach wydania decyzji przez organy obu instancji. Jednakże stan prawny pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji, a dniem złożenia skargi w niniejszej sprawie uległ zmianie w tak istotny sposób, że ma to wpływu na wynik postępowania w sprawie. W dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał bowiem wyrok w sprawie sygn. akt K 29/13, w którym orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny Konstytucją.

W niniejszej sprawie A., jako wieczysty użytkownik złożyła wniosek o przekształcenie przysługującego jej prawa w prawo własności w dniu 23 stycznia 2014 r., w oparciu o treść art. 1 ust. 1 ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, jak też w datach wydania decyzji przez organy obu instancji. Powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność z Konstytucją m.in. przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, według jego brzmienia ustalonego od dnia 9 października 2011 r. (przyznającego to prawo osobom prawnym), w istocie pozbawił wnioskującą spółdzielnię prawa domagania się przekształcenia wieczystego użytkowania gruntu w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął bowiem, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

O ile zatem organ odwoławczy uzna, że sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia ze względu na uchybienia procesowe organu I instancji miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy określa, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz ich następcy prawni mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdza, że A. w dacie wydawania decyzji przez organu obu instancji spełniała powyższe warunki.

Powołana wyżej ustawa oprócz wskazania przesłanek przekształcenia określa również zasady oraz tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art.

5. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1 (przypis Sądu: decyzji o przekształceniu prawa), właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r. poz. 518), zwanej dalej u.g.n.

Z powyższych regulacji wynika, że co do zasady przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności towarzyszy opłata za przekształcenie ustalana według zasad przewidzianych w przepisach u.g.n. Do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n. Powołany przepis art. 67 ust. 3a u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, natomiast art. 69 ustawy nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia przepisów art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie oraz wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Skoro druga z tych wartości winna być określoną według stanu na dzień sprzedaży, niewątpliwym jest, że także wartość nieruchomości należy ustalać na tą samą datę. Z faktu, że decyzja orzekająca o przekształceniu w prawo własności oraz ustalająca wysokość opłaty ma charakter konstytutywny – prawnokształtujący, wynika, że wartość nieruchomości należy określać według stanu na dzień rozpoznawania sprawy. Wysokość opłaty stanowi zatem różnica pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie wartości nieruchomości oraz wartości prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego dnia 18 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. – P. Wartość prawa własności działek nr [...] i [...] określono w operacie na kwotę 5.085.99 zł a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 3.052.104 zł. W operacie szacunkowym zatem opłatę ustalono na kwotę 2.033.895 zł i taką też opłatę wskazano w decyzji organu I instancji.

Jednakże organ I instancji postępując zgodnie z dyspozycją art. 5a ustawy, który stanowi, że przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, i weryfikując ewentualny rozmiar pomocy udzielonej A. wskutek rozłożenia na jej wniosek ustalonej opłaty na raty przyjął błędnie, że wartość tej pomocy wyniesie kwotę 3 286 681,05 zł, co w przeliczeniu na EUR równało się kwocie 794 076,11. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że kwestia ta wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie, choć organ ten w sposób nieprawidłowy uzasadnił motywy rozstrzygnięcia. Osiągnięty jednak zaskarżonym orzeczeniem skutek prawny jest prawidłowy, albowiem zmierza do wyeliminowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji zaistniałych nieprawidłowości.

Zgodzić należy się z autorem skargi, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odniesieniu do zastosowania przepisu art. 5a w przedmiotowej sprawie nie jest prawidłowe.

Brzmienie przepisu art. 5a ustawy nie pozostawia wątpliwości, że przy każdym przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności aktualizuje się potrzeba zweryfikowania, czy zdarzenie to będzie stanowiło pomoc publiczną w rozumieniu regulacji unijnych mających zastosowanie w takich sytuacjach. W każdym bowiem przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy. Powoduje to konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej, co wynika z art. 5a ustawy, a udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zwanego dalej TFUE, i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy.

Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z tego wynika, że pomocą publiczną jest wsparcie udzielone spełniające łącznie wszystkie warunki:

1. 1) dobrowolnie i jednostronnie przysparzające korzyści wymiernej finansowo,
2. 2) określonemu przedsiębiorcy,
3. 3) drogą pomniejszenia środków publicznych,
4. 4) dokonane przez państwo lub inny podmiot dysponujący środkami publicznymi,
5. 5) uprzywilejowujące przedsiębiorcę w stosunku do jego konkurentów,
6. 6) naruszające konkurencję lub zagrażające konkurencji w stosunkach między przedsiębiorcami,
7. 7) wywierające wpływ (lub mogące wywierać wpływ) na swobodę przepływu dóbr, usług i towarów między państwami Unii Europejskiej.

W doktrynie przyjmuje się, że pomoc publiczna może przybrać różnorodne formy:

1. 1. dotacje budżetowe, dopłaty, refundacje poniesionych kosztów;
2. 2. ustawowe zwolnienia i ulgi podatkowe;
3. 3. indywidualne umorzenia zaległości podatkowych i należności cywilnoprawnych (i związanych z nimi odsetek) albo odraczanie ich płatności lub rozłożenia na raty;
4. 4. ustawowe zwolnienia oraz ulgi generalne, a także ulgi indywidualne odnośnie opłat publicznoprawnych lub opłat i należności cywilnoprawnych;
5. 5. dokapitalizowanie na warunkach korzystniejszych niż rynkowe;
6. 6. oddanie do dyspozycji mienia publicznego na warunkach korzystniejszych niż rynkowe;
7. 7. preferencyjne pożyczki i kredyty;
8. 8. gwarancje i poręczenia udzielane na warunkach korzystniejszych niż rynkowe (W. Lachiewicz, Wsparcie przedsiębiorcy oraz forma i wartość pomocy, LexPolonica/el.).

Organ administracji rozpoznający sprawę przekształcenia zobligowany jest do zbadania, w świetle przepisów TFUE oraz rozporządzenia Komisji (UE) NR 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2013.352.1), czy to konkretne przekształcenie pociągnie za sobą udzielenie pomocy publicznej i czy będzie ona dopuszczalna.

Organ I instancji kierując się przepisami powołanego wyżej rozporządzenia, a w szczególności określonym w art. 3 ust. 2 rozporządzenia ograniczeniem kwotowym dopuszczalnej pomocy de minimis w wysokości 200.000 EUR w okresie trzech lat podatkowych, dokonał tej oceny w odniesieniu do kwoty 3. 286.681,05 zł.

Stanowisko organu I instancji było niewątpliwie wadliwe. Kwota 3 286 681,05 zł stanowi sumę wartości prawa użytkowania wieczystego i kwotę należną z tytułu rozłożenia należności na raty. Kwota wartości prawa użytkowania wieczystego to kwota za jaką użytkownik wieczysty mógłby dokonać zbycia nieruchomości. Kwota ta nie stanowi pomocy państwa, bowiem obniżenie ceny prawa własności nieruchomości następuje w związku z realną wartością prawa użytkowania wieczystego przysługującego wnioskodawcy.

Wartością pomocy nie jest również kwota opłaty za przekształcenie w wysokości 2 033 895 zł, jaka zapłacić ma użytkownik wieczysty. Kwota ta jest bowiem należnym organowi gminy przysporzeniem.

Niewątpliwie bonifikata przewidziana w art. 4 ust. 7 i ust. 11a ustawy jest jedną z form pomocy publicznej, którą można uzyskać przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. W niniejszej sprawie kwestia ta jednak nie występuje, na co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji.

Formą pomocy publicznej może być również rozłożenie opłaty na raty. Pomoc taka wystąpi w przypadku jeżeli oprocentowanie kwoty rozłożonej na raty niższe będzie od stopy rynkowej (por. W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Lex/el.). W istocie w niniejszej sprawie organ wezwał wnioskodawcę do określenia wysokości pomocy de minimis, z której wnioskodawca korzystał, pouczając go o możliwości rozłożenia należności na raty i zakreślając termin na dokonanie tej czynności. Wskazuje to, że badanie kwestii pomocy de minimis miało nastąpić w kontekście wniosku o rozłożenie należności na raty. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat, a nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Ustalenie tej stopy w wysokości preferencyjnej poniżej stopy procentowej kredytu jaki wnioskodawca musiałby zaciągnąć na zapłatę należności prowadzi do uzyskania przez wnioskodawcę pomocy od organu gminy.

W tym zatem zakresie organ niewątpliwie winien był dokonać ustaleń odnośnie wysokości pomocy de minimis, ustalając zakres przysporzenia wnioskodawcy i porównując go z maksymalną kwotą pomocy. Gdyby wartość tej pomocy nie przekraczała tej kwoty uwzględnienie wniosku byłoby możliwe. Natomiast jeśli rozłożenie na raty takiej należności okazałoby się niedopuszczalne ze względu na to, że przepisy o pomocy publicznej nie dopuszczają pomocy w takiej wysokości, to organ winien wystąpić do wnioskodawców z pytaniem, czy podtrzymują w związku z tym nadal swój wniosek o przekształcenie. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Gl 848/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ I instancji błędnie zatem powiązał i uzależnił samo przekształcenie, do dokonania którego przesłanki zostały spełnione, od rozłożenia na raty opłaty należnej z tytułu przekształcenia. Brak możliwości prawnych udzielenia pomocy publicznej w różnych formach, takich jak rozłożenie na raty bądź udzielenie bonifikaty, nie wstrzymuje organu w pozytywnym rozpoznaniu wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego we własności, jeśli wnioskodawca dokona zmiany wniosku.

Mając na uwadze całokształt ujawnionego stanu faktycznego i prawnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest zgodna z prawem pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia. Orzeczenie organu I instancji było niewątpliwie wadliwe i winno podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnośnie argumentacji skargi, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja wadliwie uzasadniona, wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Należy przyjąć, iż zalecenia te wiążą jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Zatem częściowa wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie skutkuje wadliwością uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, że w istocie wytyczne organu II instancji co do sposobu rozpoznania sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji nie mają obecnie znaczenia w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny, po wydaniu decyzji organu odwoławczego, wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373).

W wyroku tym stwierdzono, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.

1. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:
2. a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,
3. b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyznawał prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Po zmianie dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw rozszerzono krąg podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia na wszystkie osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz ich następców prawnych.

Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, których prawa w tym zakresie wynikają z art. 1 ust. 2 pkt 2). Takie bowiem rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zakwestionowane jako naruszające zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 konstytucji), a także podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 konstytucji). Orzekając o naruszeniu art. 165 ust. 1 konstytucji Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy rażąco naruszyły samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które – oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste – nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W przypadkach objętych nowelizacją nastąpiła ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom zasady rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi ich własność, uniemożliwiając tym samym realizację racjonalnej gospodarki finansowej i przestrzennej.

Z dniem ogłoszenia powyższego wyroku - 17 marca 2015 r., osoby prawne utraciły prawo do żądania przekształcenia.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu umożliwiającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winien oddalić wniosek jako niezasadny, A. w obecnym stanie prawnym nie przysługuje bowiem prawo żądania przekształcenia. Kwestie stanowiące istotę rozważań organu odwoławczego, jak i zalecenia zawarte w wydanej decyzji w kwestii pomocy de minimis nie będą zatem miały znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.