Uzasadnienie
E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2016r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2016r. nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego usytuowanego w miejscowości W., gmina S. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2016r., Nr [..]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzone w dniu 15 czerwca 2012r. oględziny, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), nakazał E. M. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,20m x 1,20m i wysokości zmiennej od 2,50m do 2,80m usytuowanego na działce nr [..] położonej w miejscowości W., gm. S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trakcie oględzin ustalono, że na w/w działce stanowiącej współwłasność M. U., E. M., Państwa H.S.-K. i G. K. znajduje się wolnostojący budynek gospodarczy murowany. Stwierdzono, że w 2002r. i w 2004r. E. M. rozbudowała w/w budynek gospodarczy w części użytkowanej przez siebie, tj. wyburzyła część podłużnej północnej ściany zewnętrznej budynku gospodarczego (od strony budynku mieszkalnego), dobudowała do niego 3 ściany zewnętrzne (wsch. i zach. o dł. 1,20m oraz płn. o dł. 4,20m) oraz wstawiła w otwór w dobudowanej ścianie o dł. 4,20m drewniane dwuskrzydłowe wrota o wymiarach 2,0m x 2,5m.
Dobudowana część o wysokości od 2,50m do 2,80m została przykryta drewnianym jednospadowym dachem pokrytym papą. Przedmiotowa dobudowa została wykonana bez wymaganej prawem budowlanym decyzji pozwolenia na budowę, dlatego organ uznał ją za samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 w/w ustawy Prawo budowlane.
W konsekwencji, na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powiatowy organ nadzoru postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015r. nałożył na E. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2015r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po uzyskaniu takiego zaświadczenia przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej ten projekt, projekt wymaga sprawdzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą na liście odpowiedniej Izby i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, co stało się bezpośrednią przyczyną orzeczonej przez organ rozbiórki.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez E. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2016r., Nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na zasadę konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ponieważ organ pierwszej instancji ustalił naruszenie tej zasady poprzez fakt rozbudowy w latach 1996-2004 -budynku gospodarczego bez takiego pozwolenia, zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł rozbiórkę. Podkreślono, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki, a także dokumentacji uniemożliwia organowi ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w powyższym trybie. Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.
Należy wskazać, że inwestor na każdym etapie tzw. postępowania legalizacyjnego może zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 lub 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej kwestionującej fakt dokonania przedmiotowej rozbudowy organ odwoławczy ustalił, że E. M. była najemcą lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 1993r. oraz, że najemca w/w lokalu miał do nieodpłatnego używania dodatkowe pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 24m2 przeznaczone na garaż, skład opału, ziemniaki. Na podstawie kopii umowy najmu zawartej ze skarżącą obejmującej również budynek gospodarczy oraz na podstawie kopii Operatu z oszacowania wartości nieruchomości zabudowanej" z lipca 1997r. zawierającego charakterystykę obiektu - budynku gospodarczego wynika, że powierzchnia użytkowa w/w budynku gospodarczego w 1996r. wynosiła 38,43 m2 i była podzielona na 3 równe części - po 12,81m2, przynależne do każdego z lokali mieszkalnych, m.in. do lokalu nr 1 należącego do E. M. Ponadto z kopii Inwentaryzacji Budowlanej omawianego budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonanej w 2004r. wynika, że powierzchnia użytkowa budynku gospodarczego w 2004r. wynosiła 41,81m2. Powyższa powierzchnia została podzielona na 3 części tj. na garaż przynależny do lokalu nr 1 o powierzchni użytkowej 16,19m2 oraz na 2 jednakowe pomieszczenia gospodarcze o wielkości 12,81m2.
Na podstawie tych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że pomieszczenie gospodarcze przynależne do lokalu mieszkalnego nr 1 należącego do E. M. od 1996r do 2004r. zostało powiększone o 3,38 m2 powierzchni użytkowej, przy czym pozostałe 2 pomieszczenia posiadają tę samą powierzchnię użytkową, którą miały w 1996r. Uznał, że skarżąca E. M., jako najemca części budynku gospodarczego, rozbudowała swoją część budynku gospodarczego o wymiar zewnętrzny wynoszący 1,20m na całej szerokości wynoszącej 4,20m i wysokości zmiennej od 2,50m do 2,80m, powiększający powierzchnię użytkową budynku gospodarczego o 3,38m2, bez decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wobec tego, organ odwoławczy za prawidłową uznał decyzję organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie wynika, że pomieszczenie gospodarcze należące do lokalu mieszkalnego nr 1 stanowiącego przedmiot najmu skarżącej, zostało rozbudowane, gdyż w roku 1996 i 1997 miało powierzchnię użytkową wynoszącą 12,81m2, natomiast w 2004r. jego powierzchnia użytkowa wynosiła i wynosi do dnia dzisiejszego 16,19m2, zatem argumenty dotyczące nieprawidłowych obliczeń wykonanych przez organ pierwszej instancji są niezasadne. Natomiast nabycie w 2005r. przez odwołującą budynku gospodarczego o powierzchni obecnie istniejącej nie może być dowodem na to, że pomieszczenie to od początku miało obecne wymiary, gdyż rozbudowa omawianego budynku gospodarczego nastąpiła przed jego zakupem, gdy odwołująca była jego najemcą.
W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów, które ponosiła ona w związku z wieloletnim postępowaniem dotyczącym budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wyjaśniła, że dokonała w 2005r. zakupu nieruchomości, w takim stanie, jaki wynika z aktu notarialnego. Z dokumentów inwentaryzacji budowlanej, które skarżąca otrzymała przez zakupem nieruchomości wynikało, że powierzchnia garażu jest taka sama jak w akcie notarialnym i inwentaryzacji. Skarżąca zaprzecza, ażeby rozbudowała garaż w jakimkolwiek czasie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżone decyzje w istocie swojej odpowiadają obowiązującemu prawu, co czyni skargę niezasadną.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2016r. nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [..] w miejscowości W. w gminie S. Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ze wskazanej podstawy prawnej wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji samowoli budowlanej.
Stosownie do regulacji przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.
Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy budowa:
- 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;
- b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej obowiązków, właściwy organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane decyzje wydane zostały w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowaniu istniejącego obiektu budowlanego o charakterze gospodarczym, bez pozwolenia na budowę, w efekcie której powierzchnia tego pomieszczenia powiększyła się o 3,38m2. Orzeczona rozbiórka jest, w ocenie organów, skutkiem nie przedłożenia przez skarżącą dokumentów, które miały umożliwić legalizację wzniesionego obiektu.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżąca jako najemca lokalu nr 1 w budynku zlokalizowanym na działce nr [..] w miejscowości W., gmina S., uprawniona była również do nieodpłatnego używania pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego na wskazanej wyżej działce. Budynek gospodarczy podzielony był na trzy części, z których każda stanowiła przynależność oddzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce nr [..]. Zgromadzony w sprawie materiał dowody, w tym Operaty z oszacowania wartości nieruchomości zabudowanej, tj. działki nr [..] w W., sporządzone w lipcu 1996r. i w listopadzie 1997r., nie pozostawiają wątpliwości, w jakim stanie przedmiotowy budynek gospodarczy był w 1996r. Z operatów tych wynika, że budynek gospodarczy miał powierzchnię użytkową 38,43m2 i podzielony był na trzy pomieszczenia, z czego pomieszczenie przynależne do lokalu nr 1 wynajmowanego przez skarżącą miało wówczas powierzchnię 12,81m2.
Natomiast inwentaryzacja budowlana sporządzona we wrześniu 2004r. ujawniła, że pomieszczenie gospodarcze przynależne do lokalu nr 1 miało już powierzchnię 16,19m2, a pozostałe dwa pomieszczenia są o powierzchni 12,81m2. Wynika z tego, że w okresie pomiędzy 1996r. a 2014r. dokonano rozbudowy pomieszczenia gospodarczego w zakresie jego część sławiącej przynależność do lokalu skarżącej nr 1 powiększając je o 3,38m2. Okoliczności te potwierdziły również oględziny obiektu przeprowadzone w dniu 15 czerwca 2012r. na nieruchomości nr [...].
Powyższe świadczy o tym, że we wskazanym okresie skarżąca jako najemca lokalu mieszkalnego nr 1 użytkująca wydzieloną część pomieszczenia gospodarczego wykonała roboty budowlane, które doprowadziły do jego rozbudowy. Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza, ażeby wskazane roboty budowlane wykonane zostały na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie wymagane. Wykonane roboty należało bowiem zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ ich wykonanie doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura i powierzchnia zabudowy. Takie roboty nie są zwolnione, w świetle przepisów Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Ustaleń powyższych w żaden sposób nie podważają twierdzenia skarżącej oparte o dane odnośnie powierzchni wskazanego budynku gospodarczego, który nabyła na podstawie umowy sprzedaży z 5 lipca 2005r. wraz z prawem własności lokalu nr 1. Nabycie to w sensie cywilistycznym bowiem usankcjonowało rzeczowo stan użytkowania istniejący na podstawie umowy najmu i nie miało żadnego wpływu na ocenę zgodności istniejący wówczas obiektów budowlanych z przepisami Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał za prawidłowe procedowanie organów nadzoru budowalnego w trybie art. 48 ust. 1 i następnych Prawa budowlanego. Wobec ziszczenia się dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powiatowy organ nadzoru wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, które umożliwić miały ocenę zgodności wykonanych samowolnie robót budowlanych z obowiązującym prawem i ich legalizację, która jest wyłącznie uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem.
Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji, o którą została wezwana wypełniając tym samym hipotezę przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uprawniającą do orzeczenia rozbiórki dobudowanej samowolnie części budynku gospodarczego na działce nr [..].
Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie zastosowania przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.