Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 193/22

Uzasadnienie

D. R. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 grudnia 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 października 2021 r. w o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 30 września 2021 r. (nadanym w placówce pocztowej 11 października 2021 r.) D. R. wystąpił do Burmistrza o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w C. przy ul. J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2, o powierzchni 0,7594 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [..].

Burmistrz Miasta postanowieniem z 28 października 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku uznając, że z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości nie jest budynkiem mieszkalnym. Organ wskazał na decyzję Naczelnika Miasta z 4 września 1984 r., zgodnie z którą nieruchomość miała być działką zabudowaną domkiem campingowym "GROT". Jednak ze względu na to, że działka przekazana została na cele hodowlane (drób, króliki, staw rybny) oraz uprawy warzyw i owoców, na działce tego typu można było zezwolić jedynie na wybudowanie budynku gospodarczego, w związku z czym, na podstawie kolejnej decyzji Naczelnika Miasta z 4 września 1985 r., nr [..], zmieniono sposób użytkowania domku letniskowego na budynek gospodarczy z zapleczem socjalno-bytowym, z przeznaczeniem na składowanie narzędzi i innego rodzaju sprzętu niezbędnego do uprawy działki warzywno-owocowej.

Ponadto, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z 10 września 1985 r. wydał opinię sanitarną dotyczącą lokalizacji budynku jako gospodarczego na działce warzywniczej położonej nad jeziorem R. pod warunkiem, że przedmiotowy budynek będzie pełnić wyłącznie rolę zaplecza gospodarczego dla działki warzywnej.

Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego [..] przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej symbolem 54ML z przeznaczeniem jako teren zabudowy rekreacji indywidualnej.

W związku z tym, że nieruchomość objęta wnioskiem nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a tym samym nie spełnia wymogów wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 z dnia 20 lipca 2018 r. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, na podstawie art. 219 k.p.a. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W zażaleniu na powyższe postanowienie D. R. zarzucił błędne przyjęcie, że działka nr 2 nie jest zabudowa budynkiem mieszkaniowym, będące konsekwencją braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza wpisów w księdze wieczystej nieruchomości oraz podstaw zameldowania K. R. Skarżący wskazał, że z treści księgi wieczystej urządzonej dla działki nr 2 wynika, że posadowiony na niej budynek ma charakter mieszkalny. Umową dożywocia z 13 lipca 2015 r., której treść wynika z akt księgi wieczystej, zameldowana na pobyt stały w budynku na wskazanej działce K.R. przeniosła na skarżącego prawo użytkowania wieczystego tego gruntu oraz własność posadowionego na nim budynku mieszkalnego nr [..]. Budynek na działce nr 2 był centrum życiowy K. R., co stanowiło przesłankę jej zameldowania i potwierdza, według skarżącego, mieszkaniowy charakter budynku nr [..].

Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z 28 października 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe jedyną przesłanką warunkującą dokonanie przekształcenia z mocy ustawy jest ustalenie, że na gruncie będącym przedmiotem użytkowania wieczystego znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe. Zatem konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy budynek spełnia parametry pozwalające uznać go za budynek mieszkalny, a ponadto, jeżeli w ewidencji i gruntów i budynków nie jest on oznaczony jako budynek mieszkalny, ustalenie funkcjonalnego wykorzystania nieruchomości.

Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że z posiadanych dokumentów wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek od samego początku zakwalifikowany był jako budynek letniskowy, a nie mieszkalny. W odniesieniu do argumentów skarżącego, że okoliczność wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe miała wynikać z faktu zamieszkiwania w niej K. R., Kolegium stwierdziło, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącego można przyjąć, że tak faktycznie było. Wynika to m.in. z decyzji meldunkowej Burmistrza Miasta z 28 czerwca 2011 r. Jednak, jak wskazało Kolegium, K. R. zmarła w dniu 11 sierpnia 2015 r., zatem nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cele mieszkalne i taki stan rzeczy istniał w dniu 1 stycznia 2019 r. (ustawowo określony dzień przekształcenia) i istnieje w chwili obecnej, a przynajmniej nic innego nie wynika z dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu. Strona postępowania również nie powoływała się na fakt zamieszkiwania w nieruchomości przez inne osoby, niż K. R. Oznacza to, że nawet jeśli przedmiotowy budynek letniskowy mógł mieć niegdyś charakter mieszkalny, to niewątpliwie z momentem śmierci osoby, która tam zamieszkiwała, utracił taki status.

Kierując się więc kryterium funkcjonalnym, uznano, że budynek w chwili obecnej nie jest budynkiem mieszkalnym i nie została spełniona przesłanka przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

W skardze na powyższe postanowienie D. R. wniósł o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa przekształceniowa) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie jest budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanego przepisu i naruszenie tym samym jego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia,
2. 2. naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, którego rozstrzygnięcie wydano na podstawie źle dokonanej wykładni przesłanek powyższego przepisu, stwierdzając brak zastosowania tego przepisu do nieruchomości skarżącego i naruszając tym samym jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium oparte zostało na postanowieniu wydanym przez organ I Instancji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego,
3. 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i zaniechanie dokonania oceny stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej analizy czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą przesłanki do przyjęcia, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności tego gruntu, brak analizy w zakresie celu zabudowy nieruchomości ujawnionej w dostępnych ewidencjach, błędne przyjęcie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej, a tym samym utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, naruszając tym samym interes prawny skarżącego,
4. 4. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. przez pominięcie danych zawartych w księdze wieczystej oraz w ewidencji rejestru gruntów i budynków mających moc dokumentów urzędowych, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wymagane do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, naruszając tym samym interes prawny skarżącego,
5. 5. naruszenie art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które to zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując pozbawieniem skarżącego prawa do uzyskania zaświadczenia.

W uzasadnieniu skarżący przywołał treść projektu ustawy przekształceniowej (druk VIII.2673, LEX), w której wskazano, że "(...) proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." Zdaniem skarżącego, ustawodawca zatem odwołuje się do zagadnienia zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli i to stawia za cel organom publicznym. W tym także kontekście przepisy ustawy przekształceniowej powinny być interpretowane.

W ocenie skarżącego, w związku z brakiem w ustawie przekształceniowej definicji budynku mieszkalnego, definicji tej należy poszukiwać w innych aktach normatywnych, a także w orzeczeniach sądów. Powołując się na art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący stwierdził, że definiują one budynek mieszkalny przez odesłanie do celu i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych bez odniesienia, jak budynek jest faktycznie sklasyfikowany.

W tym kontekście skarżący wyjaśnił, że nieruchomość położona w C. przy ul. J. została oddana w użytkowanie wieczyste 22 lutego 1984 r. na podstawie decyzji nr [..] z przeznaczeniem na cele rolne oraz, że jest on użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu oraz właścicielem wybudowanej na tym gruncie nieruchomości mieszkalnej od 13 lipca 2015 r. na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy dożywocia (Repetytorium "A" numer [..]). Dożywotnik – K. R. mieszkała w nieruchomości przy ul. J. od 1994 r., natomiast w 2011 r. wydana została decyzja o zameldowaniu jej pod tym adresem na pobyt stały. W 2015 r. K. R. zmarła, a do nieruchomości wprowadził się skarżący, który pracuje za granicą, a do kraju przyjeżdża średnio co dwa tygodnie i przebywa wówczas około tygodnia. W tym czasie mieszka z żoną w nieruchomości w C., przy ul. J. W czasie, gdy przebywa za granicą, żona wraca do S. i mieszka przy ul. A. Jest to także adres do korespondencji, pod którym na bieżąco może żona skarżącego ją odbierać.

Jednakże oboje małżonkowie chcą się przeprowadzić do nieruchomości w C., w tym celu żona skarżącego startowała w konkursie na kuratora sądowego, jednak pracy tej nie dostała. Nadal pracuje więc w S. i dlatego tam mieszka, gdy mąż przebywa za granicą. Nieruchomość w C. nadal więc pełni funkcję mieszkaniową, czego organy w ogóle nie sprawdziły. Stanowi ona centrum życia skarżącego i posiada wszelkie niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych i fizjologicznych skarżącego i jego rodziny funkcje.

Skarżący stwierdził też, że gdyby postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, organy korzystając z poniższych, dostępnych im danych, ustaliłyby następujące fakty:

1. a) Księga wieczysta [..] - w dziale I Oznaczenie nieruchomości, w rubryce Działki ewidencyjne w polu Sposób korzystania wpisana jest wartość "B - tereny mieszkaniowe", natomiast w rubryce Budynki w polu Przeznaczenie budynku wpisana jest wartość "budynek mieszkalny";
2. b) ewidencja gruntów i budynków - w części dotyczącej budynku znajdują się następujące informacje: Status: wybudowany, Funkcja: KŚT: 110-MiESZKALNE "m", PKOB: Budynki mieszkalne jednorodzinne; FSB: dom letniskowy.

W dokumentacji organu znajdują się więc dane świadczące o tym, że budynek położny na gruncie przy ul. J. jest budynkiem mieszkalnym, gdyż służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego żony.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że K. R. zamieszkująca w przedmiotowym budynku letniskowym, zmarła w dniu 11 sierpnia 2015 r., w związku z tym od wielu lat nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cele mieszkalne. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie powoływał się na fakt zamieszkiwania w nieruchomości przez inne osoby niż K. R. Oznacza to, że nawet jeśli przedmiotowy budynek letniskowy mógł mieć niegdyś charakter mieszkalny, to niewątpliwie z momentem śmierci osoby, która tam zamieszkiwała, utracił taki status. Kierując się więc kryterium funkcjonalnym uznano, że budynek w chwili obecnej nie jest budynkiem mieszkalnym i nie została spełniona przesłanka przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

Skarżący w skardze podniósł wprawdzie, że okresowo na terenie nieruchomości mieszka jego żona, jednak okoliczność ta nie wynika z dokumentów, które znajdują się w dyspozycji organu I instancji, a przeprowadzanie na tę okoliczność postępowania dowodowego nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 grudnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z 28 października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w C.przy ul. J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że problematyka zaświadczeń została uregulowana w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli:

1. 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2. 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Natomiast samą wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zaświadczenie wydawane w trybie k.p.a. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, lecz potwierdza jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z uwagi na ograniczony charakter wskazanego postępowania nie wymaga ono prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19, z 25 lutego 2020 r., II OSK 114/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. m.in. wyroki NSA: z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10 s. 63). Brak jest też podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 k.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty (zob. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1359/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od ogólnych, uregulowanych w k.p.a., zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, w każdej sprawie należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 2040), zwanej dalej ustawą. Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1).

W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania na cele mieszkaniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1. 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2. 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3. 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Tak wyznaczony zakres przedmiotowy może rodzić szereg trudności interpretacyjnych, albowiem ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają oraz do przesłanek o charakterze ocennym, wymagających weryfikacji (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, LEX 2019).

Celem ustalenia znaczenia pojęć zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy, niezbędne jest sięgnięcie do przepisów ustaw odrębnych. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do treści art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Decydujące znaczenie dla przekształcenia ma funkcja mieszkalna budynku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na gruncie ustawy przekształceniowej z 2005 r. zwrócono uwagę, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby.

Nie można więc mówić, że zabudowa, np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi, jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 19 października 2017 r., II SA/Sz 937/17, LEX nr 2406384, wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 900/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), zwanej dalej P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

1. 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
2. 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). W konsekwencji przyjęto zasadę bezwzględnego związania zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania ustawy. Jednak wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, w której wpisy częstokroć mogą mieć walor historyczny, nieuwzględniający zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu (por. Ł. Sanakiewicz, op. cit.).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że uzasadnieniem odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były okoliczności nie wynikające z treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków, czy z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 2.

Organy obu instancji stwierdzając brak zaistnienia przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy, tj. ustalając, że nieruchomość przy ul. J. w C., stanowiąca ewidencyjną działkę nr 2, zabudowano na cele inne niż mieszkaniowe, oparły się na treści dokumentów z lat 80-tych potwierdzających funkcję gospodarczą z zapleczem socjalnym budynku istniejącego na wskazanej nieruchomości. Nadto, uwzględniając zameldowanie w 2011 r. we wskazanym budynku poprzedniego użytkownika wieczystego działki – K. R. na pobyt stały w celu zaspokajania jej potrzeb mieszkaniowych, organy wskazały, że o ile potwierdzało to wówczas mieszkaniowy charakter zabudowy na wskazanej działce, o tyle stan ten ustał z chwilą śmierci wskazanego użytkownika.

Natomiast skarżący nie przedstawił argumentacji przemawiającej za mieszkaniowym charakterem zabudowy na działce nr 2 po tym, jak przeniesiono na niego prawo jej użytkowania wieczystego. Dodatkowo organ powołał się na aktualne planistyczne przeznaczenie działki nr 2 pod zabudowę rekreacji indywidulanej.

Analizując powyższe stwierdzić należało, że brak właściwej argumentacji skarżącego wnioskującego o potwierdzenie określonego stanu prawnego w formie zaświadczenia nie zwalniał orzekających w sprawie organów z obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przepisami art. 217 i następnymi k.p.a. oraz przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. To na organach rozpoznających wniosek skarżącego spoczywał obowiązek ustalenia okoliczności umożliwiających wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego, na podstawie wszelkich pozostających w zasięgu dostępności organów danych urzędowych, w tym wynikających z ewidencji gruntów i budynków i księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz z ewidencji ludności.

Natomiast z ujawnionych okoliczności faktycznych oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że organy w sposób nieuzasadniony odstąpiły od weryfikacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości, które zasadniczo winny mieć znaczenie pierwszorzędne dla oceny charakteru zabudowy gruntu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a oparły się na okolicznościach, które nie mogły mieć decydującego znaczenia w tym zakresie, albowiem nie odnosiły się do stanu nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r., kiedy to z mocy prawa dochodziło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ale do jej stanu historycznego.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ proceduje w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z treści art. 22 ust. 2 P.g.k. wynika obowiązek aktualizacji danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków tak, aby aktualne było domniemanie ich zgodności z rzeczywistym stanem. Organy w każdym przypadku niezgodności danych wpisanych do ewidencji z rzeczywistym stanem zobowiązane są do uwzględniania w odpowiednim do tego trybie zmian mających wpływ na treść danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków, mogąc doprowadzić do zrewidowania aktualnych ustaleń, wynikających z tego rejestru. W przeciwnym razie, jeśli brak jest podstaw do takiej aktualizacji, wydają zaświadczenie w oparciu o dane wynikające z tego rejestru. W niniejszej sprawie organy nie zweryfikowały treści ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 2.

Organy nie odniosły się również do treści księgi wieczystej nr [..], obejmującej własność nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 2 w C. oraz własność nieruchomości budynkowej na niej zlokalizowanej, według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. Z wyjaśnień skarżącego zawartych już w zażaleniu wynika, że w księdze wieczystej wskazana nieruchomość oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe, a przeznaczenie budynku na niej posadowionego jako budynek mieszkalny. Organy nie zweryfikowały aktualnych zapisów księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości i nie odniosły się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu.

Tymczasem, w ocenie Sądu, zadaniem organów było zweryfikowanie zarówno zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej w odniesieniu do działki nr 2 i znajdującej się na niej zabudowy, pod kątem przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy. Można było również odwołać się do zapisów ewidencji ludności i sprawdzić, czy w dacie 1 stycznia 2019 r. skarżący był zameldowany w budynku na działce nr 2 na pobyt stały rozumiany jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania zgodnie z wymogami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, czego nie uczyniono. Skoro zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego, to zameldowanie skarżącego na działce nr 2 byłoby jedną z okoliczności przesądzających o mieszkalnym charakterze jej zabudowy.

Ze względu na historyczny walor, okoliczności odnoszące się zarówno do funkcji zabudowy w latach 80 – tych, jak i do zameldowania K.R. w 2011 r. w budynku na działce nr 2, nie miały żadnego znaczenia dla oceny charakteru funkcji zabudowy realizowanej na wskazanej działce w dacie 1 stycznia 2019 r. przez jej następcę prawnego w osobie skarżącego, który od 2015 r. jest użytkownikiem wieczystym działki i właścicielem budynku ujawnionym w księdze wieczystej. Wszelkie bowiem przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Okoliczności te nie zostały poddane weryfikacji przez orzekające organy. Dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów ustawy nie mają również żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ. W tej sytuacji wnioski sformułowane przez organ uznać należało za bezpodstawne i przedwczesne.

Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę uchybił swoim obowiązkom orzeczniczym akceptując ustalenia organu I instancji niemające odzwierciedlenia w powołanych wyżej przepisach prawa i uchylając się zarazem od weryfikacji i oceny dowodów, które mają decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku dokonując czynności wyjaśniających we wskazanym zakresie i podejmując rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń i przysługujących mu kompetencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie.