Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lutego 2014r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia A. P., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 7 stycznia 2014r. o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] obręb R., gm. U. wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Jako podstawę prawną przywołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust.1 pkt 2, 81 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409).
Postanowienie z dnia 19 lutego 2014r. zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 19 października 2012r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek skarżącego A. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej na działce nr [...] w obrębie R., gm. U. Decyzją z dnia 12 grudnia 2012r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wyżej opisaną budowę. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji wniesionego przez A. P. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2013r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2012r.
Na skutek skargi wniesionej do sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lipca 2013r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 263/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.
Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 22 listopada 2013r. uchylił decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2012r. oraz postanowienia tego organu z dnia 29 października 2012r. i 19 listopada 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienia z dnia 29 października 2012r. i 19 listopada 2012r. zostały wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ich przedmiotem było nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, w określonym terminie. W wyroku z dnia 1 lipca 2013r. wydanym w sprawie II SA/Gd 263/12 Sąd wskazał, że dla zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 i wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu usunięcia wadliwości złożonego projektu, niezbędnym jest ustalenie, że strona otrzymała zobowiązanie oraz, że miała realny termin na jego wykonanie.
W rozpatrywanej sprawie skarżący nie mógł wykonać nałożonego obowiązku w terminie, gdyż terminy na wykonanie obowiązków były nierealne. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uchyli postanowienia zobowiązujące stronę do usunięcia braków złożonego projektu, z uwagi na upływ wskazanego terminu i jego częściową niezasadność. Nadto kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi ww. wyroku Sądu organ podał, że decyzją z dnia 23 lipca 2012r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88lust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145) na realizację prac związanych z inwestycją budowy domu letniskowego na działce nr [...], oraz budowy toalet publicznych na działce nr [...] w R. W decyzji tej stwierdzono, że ww. działki znajdują się w zasięgu zalewu wodą stanowiącym obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią.
Zgodnie z powołanym przepisem na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią oraz budowy innych obiektów budowlanych. Skarżący nie posiada zwolnienia z zakazu zabudowy. W wyroku Sądu z dnia 1 lipca 2013r. wskazano, ze organ winien wskazać na jakiej podstawie ustalił, że obszar, na którym planowana jest inwestycja stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz sprawdzić czy wydana decyzja odmawiająca takiej zgody jest ostateczna. Organ winien w takim przypadku zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Starosta postanowieniem z 7 stycznia 2014r. r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji indywidualnej w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w miejscowości R., w gm. U., do czasu rozstrzygnięcia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru.
W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na ww. decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2013r. uchylającą decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2012r. oraz uchylającą postanowienia z dnia 29 października 2012r. i 19 listopada 2012r. a nadto wskazującą, że organ I instancji winien wykazać na jakiej podstawie ustalił, że obszar, na którym planowana jest inwestycja stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodziowego oraz sprawdzić czy wydana decyzja odmawiająca takiej zgody jest ostateczna. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej poinformował, że decyzja z dnia 23 lipca 2012r. odmawiająca zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l Prawa wodnego jest ostateczna.
Nadto organ I instancji wskazał, że w dniu 22 grudnia 2013r. w Informatycznym Systemie Osłony Kraju pojawiły się nowe mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, na których ww. inwestycja znajduje się poza obszarem powodziowym. Organ uzyskał informację, że ww. mapy będą obowiązywać po oficjalnym ich przekazaniu Dyrektorowi RZGW, co ma nastąpić 8 stycznia 2014r. Podniesiono, że w przypadku potwierdzenia aktualności map poprzez ich przekazanie, decyzja z dnia 23 lipca 2012r. przestanie obowiązywać, co będzie miało wpływ na przebieg toczącego się postępowania.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. P. wnosząc o jego uchylenie w całości.
Skarżący podniósł, że stanowisko organu narusza prawo, gdyż sprawa winna być załatwiona wg stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę, co wynika również z decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2013r. W dacie złożenia tego wniosku nie były publikowane żadne mapy, posiadające rangę dokumentów urzędowych i z tej przyczyny uznać należy, że rozstrzygniecie organu nastąpiło bez podstawy prawnej. Nadto skarżący podniósł, że opublikowane mapy nie mają żadnego związku z działaniem Starosty i nie stanowią zagadnienia wstępnego.
Skarżący wskazał, że mapy ogłoszone w systemie ISOK w sposób ustawowy kształtują i wpływają na treść planowania przestrzennego, treść tych map wpływa na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast w żadnej mierze nie wpływa na funkcjonowanie organu budowlanego. Zakres czynności sprawdzających organu, poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalony ustawowo i nie może być rozszerzany o czynności sprawdzające ustawowo nie dopuszczone.
Reasumując skarżący podniósł, że skoro w prawie budowlanym nie istnieje zapis nakazujący organowi budowlanemu na badanie dokumentacji pod kątem jej zgodności z Prawem wodnym, to zawieszenie postępowania jest działaniem naruszającym prawo.
Rozpoznający niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda, postanowieniem z dnia 19 lutego 2014r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2013r. wydany w sprawie II/Gd 263/13. Stosownie do wskazań zawartych ww. wyroku Starosta w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany był wykazać, na jakiej podstawie ustalił, że obszar, na którym planowana jest inwestycja stanowi obszar zagrożenia powodzią oraz sprawdzić czy wydana decyzja odmawiająca takiej zgody jest ostateczna, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z pisma RZGW z dnia 17 grudnia 2013r. wynika, że decyzja z dnia 23 lipca 2012r. odmawiająca zwolnienia z zakazów stała się ostateczna z dniem 14 października 2013r., jednakże w dniu 6 grudnia 2013r. została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na powyższe organ ustalił, że sprawa dotycząca odmowy zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l Prawa wodnego nadal nie została prawomocnie zakończona.
Nadto organ odwoławczy powołał się na treść decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej odmawiającej zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne i wydania zgody na realizację prac związanych z budową domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R. W decyzji tej stwierdzono, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu zalewu wodą stanowiącym obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią oraz budowy innych obiektów budowlanych.
W związku z powyższym skarżący nie posiada zwolnienia z zakazu zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednocześnie jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Starosta ustalił, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, podlegają procedurze sprawdzania i weryfikacji ich kompletności. Nie uzyskano natomiast potwierdzenia, że decyzja z dnia 23 lipca 2012r. przestanie obowiązywać.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie, albowiem decyzja z dnia 23 lipca 2013r. w przypadku jej obowiązywania jest wprawdzie niekorzystna dla skarżącego, lecz może zostać uchylona przez WSA w Warszawie, co znacząco wpłynie na przebieg toczącego się postępowania. Podczas zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Starosta będzie miał również możliwość ustalenia ewentualnego wpływu wprowadzonych map na tę decyzję.
W skardze na powyższe postanowienie A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego:
- - naruszenie art. 14 § 1 kpa na tej podstawie, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało oparte na podstawie informacji telefonicznej, uzyskanej przez Starostę, która to okoliczność sprzeczna jest z obligatoryjną pisemną formą rozstrzygnięć organu,
- - naruszenie art. 145 §1 pkt 3 kpa na tej podstawie, że rozstrzygniecie zostało przygotowane i wydane przez pracowników A. W. i E. Sz.-D., które podlegają wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 1,5 z tego powodu, że ich wcześniejsze rozstrzygnięcia były wielokrotnie uchylane i związku z tym dalsze prowadzenie przez nie sprawy może wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności,
- - naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1,
- - błędne przyjęcie, że prawo wodne dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przez organ budowlany, prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy,
- - powoływana przez organ decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu zabudowy nie dotyczy przedmiotu postępowania, albowiem dotyczy innych obiektów nieobjętych wnioskiem o pozwolenie na budowę,
- - naruszenie art. 9 i 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i pozbawienie możliwości odniesienia się do niego,
- - błędne ustalenie, że teren inwestycji jest terenem zalewowym. Opublikowane mapy zagrożenia powodziowego potwierdzają błędne ustalenia organu o tym, że działka skarżącej była terenem zalewowym,
- - uchybienie obowiązkowi polegającemu na wykazaniu, że w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycja znajdowała się na terenach zalewowych,
- - nie wskazanie w sposób jednoznaczny, którego z postępowań dotyczy postępowanie objęte zaskarżonym aktem.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił uzasadnienie ww. zarzutów, podnosząc w szczególności, że posiada decyzję o warunkach zabudowy z 2000r., którą organ próbuje wzruszyć w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne z 2001r. Również w prawie budowlanym brak jest przepisów uzależniających wydanie pozwolenia na budowę, od wcześniejszego uzyskania stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nadto to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy dany obszar jest obszarem zalewowym, natomiast organ nie nałożył na skarżącą obowiązku uzyskania stanowiska RZGW i sam nie wystąpił o takowy do RZGW.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie procesowym z dnia 2 maja 2014r. skarżąca poinformowała, że w dniu 25 kwietnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. P., A. P. i Ł. P. na decyzję z dnia 14 października 2013r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów uchylił zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 19 lutego 2014r. r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 7 stycznia 2014r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Zgodnie z sentencją postanowienia Starosty dnia 7 stycznia 2014r. zawieszeniu uległo postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...], w miejscowości R., gm. U. do czasu rozstrzygnięcia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, określone przez organ jako "rozstrzygniecie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru". Jak to wyżej wskazano zagadnienie wstępne powinno być rozstrzygane decyzją ostateczną innego organu administracji. Wbrew stanowisku organów kwestia opisana w postanowieniu nie stanowi takiego zagadnienia.
W powoływanym wyroku Sądu wydanym w sprawie II SA/Gd 263/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że A. P. podał, że decyzja odmawiająca zgody na zwolnienie z zakazów zabudowy nie jest ostateczna, z uwagi na wniesienie odwołania. Sąd ww. wyroku ze skargi A. P. wskazał, że w takim przypadku organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym je postanowieniu Starosty kwestia ta nie została wyjaśniona, jednakże jak wynika z akt sprawy decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 października 2013r., a więc przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji. W takiej sytuacji w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 1 lipca 2013r, gdyż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.
Nadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że przedmiotem kontroli a więc równocześnie przedmiotem sprawy administracyjnej jest zaskarżone postanowienie z dnia 19 lutego 2014r.Nie stanowi przedmiotu rozpoznania kwestia udzielenia pozwolenia na budowę i spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnośnie wyłączenia pracowników organu to stosownie do powoływanego wyroku Sądu kwestia ta została rozpoznana przez organ II instancji w decyzji z dnia 22 listopada 2013r. Wskazać też należy, ze zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 kpa) organy administracji publicznej obowiązane są orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy, organ odwoławczy jest natomiast zobowiązany do tego aby uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego w okresie między wydaniem zaskarżonej decyzji pierwszej instancji a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji.
Nie ma wpływu na zasadność skargi kwestia podniesiona przez skarżącego, że jego wniosek nie dotyczył obiektów budowlanych wymienionych w decyzji z dnia 23 lipca 2013r., skoro z treści tej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wynika, że odmowa zwolnienia z zakazów dotyczyła m.in. działki nr [...], a więc tej działki, której dotyczy wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej złożony przez skarżącego.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w postanowieniu Starosty z dnia 7 stycznia 2014r. zaakceptowane przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny, dotyczący położenia działki nr [...].
Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi.