Uzasadnienie
L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 22 stycznia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z 21 czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
L. K. został pozbawiony prawa własności działek nr [..] i nr [..] położonych w B., które zostały wydzielone i przeznaczone pod drogę na podstawie decyzji Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") z 14 września 1999 r. nr [..] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.
Pismem z 22 stycznia 2018 r. wywłaszczony właściciel wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za przejęte decyzją z 14 września 1999 r. działki.
Decyzją z 21 czerwca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazując, że kwestia odszkodowania została już rozstrzygnięta w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza protokół z 8 września 1999 r. o ustaleniu wysokości odszkodowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z 22 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy z 14 września 1999 r. wynika, że po rozpatrzeniu wniosku właściciela zatwierdzono projekt podziału działek nr [..]-[.], oraz nr [..]-[..], na działki nr [..]-[..]. Nowo powstałe działki nr [..] i [..] przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe do pozostałych wydzielonych działek. Z kolei, z protokołu uzgodnień nr [..] z 8 września 1999 r. przeprowadzonych pomiędzy L. K. a Gminą wynika, że Gmina zobowiązała się zapłacić kwotę 561,00 zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez gminę własności działki nr [..] i nr [..] w B. Ustalenia te zostały przez skarżącego zaakceptowane.
Zatem decyzja organu pierwszej instancji została oparta na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Gminą a właścicielem podlegających podziałowi działek i skoro ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na postępowanie. Odnosząc się z kolei do daty zawarcia umowy Wojewoda stwierdził, że miała ona wprawdzie miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej z 14 września 1999 r., to jednak L. K. wiedział już, że w wyniku podziału powstaną działki nr [..] i [..] przeznaczone pod drogi, co jasno wynika z treści protokołu uzgodnień. Przedmiot umowy został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.
W ocenie Wojewody, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr [..] i [..]. Skoro bowiem właściciel działek zawarł z Gminą umowę w przedmiocie odszkodowania z tytułu utraty ich prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ doszło do zawarcia umowy w przedmiocie odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. W konsekwencji Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
W skardze do sądu zarzucono organowi rażące naruszenie przepisów:
- 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu;
- 2. art. 76a § 4 k.p.a. poprzez brak wezwania Gminy do złożenia oryginałów dokumentów wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 16 maja 2019 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy przez stronę dokumenty których wiarygodności nie zweryfikowano;
- 3. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego;
- 4. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności o istotnym znaczeniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenia faktyczne, czego wyrazem jest ustalenie, że zostało zawarte porozumienie w sprawie wysokości odszkodowania mimo, że rzekome negocjacje toczyły się przed uprawomocnieniem się decyzji, na podstawie której doszło do wywłaszczenia.
Ponadto w skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n, poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;
art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że negocjacje z 8 września 1999 roku są skuteczne mimo, że ich efektem było pozbawienie skarżącego prawa do należnego im odszkodowania, to zaś oznacza, iż negocjacje te były sprzeczne z prawem albo miały na celu obejście prawa;
art. 65 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia skarżącego z 8 września 1999 roku w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz definitywnego i nieodwołalnego zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odszkodowania za działki nr [..] i [..] w sytuacji, gdy oświadczenie to zostało złożone przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej;
art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Gmina zawarła ze skarżącymi umowę, w świetle której miało dojść do zrzeczenia się przez skarżącego prawa do odszkodowania za działki, podczas gdy Gmina nie była należycie reprezentowana do zawarcia takiej umowy;
art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że niewątpliwe jest, iż nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości - działki nr [..] oraz [..] zostały wywłaszczone na rzecz Gminy bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
W uzasadnieniu skarżący stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość nie jest oczywista i nie ma charakteru obiektywnego, jak również nie można uznać, że w przedmiotowym postępowaniu nie występuje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo skarżący podniósł, że bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku i w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.
Ponadto skarżący zauważył, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji jego pełnomocnik zażądał wezwania strony, Gminy, do złożenia do akt sprawy oryginałów szeregu dokumentów, lecz wniosek ten pozostał bez reakcji organu pierwszej instancji, jak również do zarzutu tego nie odniósł się organ odwoławczy. W efekcie wydane w sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na złożonych do akt sprawy kserokopiach dokumentów, których wiarygodności nie zweryfikowano. Co więcej, wśród tych dokumentów brak jest takich, które pozwalałyby na ustalenie tego, czy decyzja z 14 września 1999 r. jest prawomocna. Organy nie uwzględniły też wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania go.
W ocenie skarżącego, nie można też zaaprobować dopuszczalności zrzeczenia się tego roszczenia zanim ono powstanie. Skoro bowiem w dacie wydania decyzji podziałowej wywłaszczenie działek przeznaczonych pod drogi następowało na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, to ewentualne składane przez właścicieli dzielonych gruntów oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa nie mogły wywołać jakichkolwiek skutków prawnych. Uchybienie to jest tym bardziej rażące, że w ocenie organów obu instancji deklaracja z 8 września 1999 r. jest jedynym, a zarazem wystarczającym dowodem utraty przez skarżącego prawa do odszkodowania, mimo iż organy nie zadały sobie w ogóle trudu oceny charakteru tej czynności prawnej.
W ocenie skarżącego, w przypadku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, gdzie ewidentnie nie ma równości stron - adresat powinien wykazać się szczególną starannością w procesie interpretacji. Co więcej, dokonując oceny wykładni ustalenia odszkodowania organy nie sprawdziły, czy pełnomocnicy działający w imieniu Zarządu Gminy byli należycie umocowani do prowadzenia uzgodnień w przedmiocie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, w tym do podpisania protokołu uzgodnień z dnia 8 września 1999 r.
Uczestnik postępowania, Gmina, w piśmie procesowym z 31 marca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Gmina stwierdziła, że nie ma przeszkód prawnych, aby prowadzić negocjacje w trakcie trwania sprawy administracyjnej lub nawet przed wystąpieniem z wnioskiem o podział nieruchomości przez właściciela, w szczególności, że jeszcze przed negocjacjami strony wiedziały, jaki będzie przebieg dróg oraz, że będą to działki pod drogi publiczne. Znany był więc przedmiot negocjacji. W związku z tym w sprawie doszło do porozumienia stron mającego charakter umowy wzajemnej, dotyczącej przyszłych zobowiązań.
Zatem data zawarcia takiej umowy nie ma wpływu na jej skuteczność, skoro realizacja uprawnień stron mogła nastąpić dopiero z chwilą spełnienia określonego warunku - uzyskaniu przez decyzję o podziale nieruchomości waloru ostateczności, a ten nastąpił w terminie 14 dni od dnia jej odebrania przez strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie wniósł odwołania, więc decyzja nabrała cech ostateczności z dniem 29 września 1999 r. Nadto sam skarżący, występując do Wójta Gminy o podjęcie rokowań w sprawie odszkodowania za działki powoływał się na prawomocność decyzji podziałowej. Niezrozumiałe są więc składane dziś przez niego zastrzeżenia w tej materii. Zawarcie umowy dotyczącej odszkodowania wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że skarżący nie ma obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie jest uprawniony do uzyskania odszkodowania, nie ma zatem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Wskazano także, że Starosta odniósł się do kwestii wniosku strony o zobowiązanie Gminy do przedstawienia oryginałów decyzji podziałowej i oryginałów dokumentów dotyczących skutecznego jej doręczenia. Na stronie 4 i 5 uzasadnienia organ ten wskazał, że uznaje kserokopie uwierzytelnione przez Urząd Gminy za poprawnie uwierzytelnione, a więc korzystające z mocy dowodowej dokumentu oryginalnego. Zgodnie bowiem z art. 73 § 2 k.p.a. organ może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej.
Gmina stanęła też na stanowisku, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje ani trybu, ani warunków prowadzenia przez strony negocjacji w sprawie odszkodowania za wywłaszczony grunt, co oznacza, że należy do nich stosować wszystkie reguły przewidziane prawem cywilnym dla umów cywilnoprawnych. Dlatego też argumenty podane w skardze dotyczące sprzeczności umowy zawartej między skarżącym a Gminą z przepisami prawa mogłyby mieć znaczenie w toku postępowania przed sądami powszechnymi na drodze cywilnoprawnej, lecz nie przed organami administracji w toku postępowania administracyjnego. Poza tym należy zauważyć, że skarżący dobrowolnie zawarł umowę z Gminą, w wyniku czego strony uzgodniły kwotę odszkodowania, którą otrzymał. Świadczy o tym chociażby fakt, że przez tyle lat nie kwestionował jej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty przez L. K. prawa własności działek nr [..] i nr [..] położonych w B., które jako przeznaczone pod drogę przeszły ostatecznie na własność Gminy. Zdaniem organów obu instancji w niniejszej sprawie tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu został wyłączony, bowiem między stronami doszło już do uzgodnienia tej kwestii w drodze umowy i w ocenie sądu stanowisko to jest zasadne.
Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Jak zaś stanowi art 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną dokonanego podziału nieruchomości był przepis art. 98 u.g.n., który w ust. 3 w ówczesnym brzmieniu również przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Zatem regulacja obowiązująca tak w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych,
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należy uznać, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia miedzy stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
W tym zakresie sąd w składzie orzekającym podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku postępowania organy ustaliły, że w dniu 8 września 1999 r. właściciel nieruchomości podlegających podziałowi i przedstawiciele Zarządu Gminy przeprowadzili negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu o numerach [..] i [..] o oznaczonych powierzchniach, które zostały wydzielone pod drogi z nieruchomości nr [..]-[..]. W konsekwencji przeprowadzanych rozmów strony ustaliły odszkodowanie na kwotę 561 zł. Protokół z negocjacji wraz z poczynionymi w nim ustaleniami został podpisany przez właściciela bez uwag.
W związku z tym, w decyzji zatwierdzającej podział z 14 września 1999 r. organ nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za działki wydzielone pod drogi, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz w świetle przedstawionych i zaakceptowanych przez sąd poglądów, nie stanowiło do przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej.
Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia odnośnie do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż jak wskazano warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak natomiast wskazuje analiza treści protokołu z 8 września 1999 r. właściciel wiedział jakie działki będą podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu. W protokole też wyraźnie wskazano numery działek, które przechodzą na własność organu, i za które przysługuje właścicielowi odszkodowanie oraz w jakiej kwocie.
W ocenie sądu, treść ww. oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania. Przy czym fakt możliwości ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego.
Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.
W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego przez skarżącego w toku negocjacji wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony. Jak natomiast wynikało z niekwestionowanych okoliczności sprawy, działki podlegające podziałowi w dacie składania wniosku oraz w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowiły własność skarżącego, a więc osoby która wystąpiła z wnioskiem o pokonanie podziału oraz złożyła oświadczenie ustaleniu i przyjęciu odszkodowania za przejście na rzecz Gminy prawa własności działek wydzielonych pod drogi. Nie budzi więc wątpliwości sądu fakt, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, mógł zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania za działki nr [..] i nr [..].
Należy w tym miejscu jednocześnie wskazać skarżącemu, że wbrew jego stanowisku wyrażonemu w skardze, nie zrzekł się on prawa do odszkodowania za ww. działki, bowiem z treści protokołu uzgodnień z 8 września 1999 r. wynika, że takie odszkodowanie zostało uzgodnione między stronami w kwocie 561 zł.
Zasadnie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, że do ustalenia odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie sądu bowiem uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13, LEX nr 1956408).
Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.
Zatem, zarzut nieuwzględnienia okoliczności złożenia oświadczenia o ustaleniu wysokości odszkodowania za ww. działki nie może mieć znaczenia w kontrolowanej sprawie, w której ocenie podlega wyłącznie fakt ustalenia odszkodowania między stronami w trybie cywilnym, a nie prawidłowość złożenia oświadczenia woli w tym zakresie przez właściciela.
Reasumując, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do ustalenia odszkodowania za działki doszło w niniejszej sprawie, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.
Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagał się nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie strony) lub były organowi znane (treść protokołu uzgodnień, decyzja podziałowa). Celem przeprowadzenia tych dowodów było zaś wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o ustaleniu odszkodowania, natomiast kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości ustalenia w drodze cywilnoprawnej odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
Ponadto już wskazano, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Co więcej brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., bowiem przedłożone do akt kopie dokumentów zostały uwierzytelnione przez stronę postępowania – Gminę, która jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i zgodnie z art. 76a § 1 tej ustawy może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jego aktach. Poświadczenie takie nadaje zaś kserokopii dokumentu charakter dokumentu urzędowego, podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego.
Natomiast przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem kopi decyzji podziałowej oraz protokołu uzgodnień okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie było też konieczne przeprowadzanie dowodu z oryginału decyzji podziałowej i dokumentu jej doręczenia stronom na okoliczność daty uprawomocnienia się tego aktu, bowiem jak już wskazano poświadczona za zgodność z oryginałem kopia decyzji była wystarczająca do ustalenia powyższej kwestii, zaś strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji Wójta, ani nie przedstawiła przeciwdowodu pozwalającego obalić domniemania wynikające z dokumentów urzędowych. W związku z tym wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak ich przeprowadzenia nie stanowi naruszenia prawa.
W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły natomiast do prawidłowych wniosków - opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko prezentowane także przez skarżącego w kwestii możliwości ustalenia odszkodowania w drodze cywilnoprawnej przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej - że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia.
W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie występujące w sprawie strony.