Uzasadnienie
C. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na wniosek C. K. i J. K. z dnia 12 sierpnia 1995 r. o podział decyzją Wójta Gminy z dnia 18 września 1995 r., nr [..], zatwierdzono projekt podziału działki nr [..], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [..] o powierzchni 397 m2, z przeznaczeniem pod drogę komunalną. We wniosku wnioskodawcy oświadczyli, że działkę nr [..] wydzieloną pod drogę przekazują nieodpłatnie na rzecz Gminy. Oświadczyli jednocześnie, że od decyzji nie wniosą odwołania i proszą o jej uprawomocnienie z dniem wydania.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. C. K. i J. K. wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..]. Pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że skierowane do Wójta Gminy dnia 4 stycznia 2018 r. zaproszenie do negocjacji, pozostało bez odpowiedzi.
W toku postępowania prowadzonego przez Starostę Gmina wyjaśniła, że w niniejszej sprawie doszło między stronami do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej kwestii odszkodowania poprzez zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie przez wnioskodawców.
Starosta postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W administracyjnym toku instancji zainicjowanym zażaleniem skarżących Wojewoda postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że Starosta niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy C. K. i J. K. a Gminą, ponieważ za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie wnioskodawców z dnia 12 sierpnia 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy. Intencje stron potwierdza fakt, że wnioskodawcy nie odwołali się od decyzji, w której zgodnie z ich wnioskiem stwierdzono, że "drogę przejmuje się nieodpłatnie". W ocenie organu, doszło zatem do uzgodnienia odszkodowania a wnioskodawcy dali wyraz swojej woli poprzez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz gminy. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz piśmiennictwo wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, gdyż ówcześni właściciele działki zrzekli się odszkodowania za tę nieruchomość, co wyklucza możliwość orzekania o tym w trybie administracyjnym. Skoro doszło do zrzeczenia się odszkodowania przed złożeniem wniosku o ustalenie tego odszkodowania, to sprawa nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji, gdyż postępowanie w tym zakresie zakończyło się na drodze cywilnoprawnej. A zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć, co też słusznie uczynił organ I instancji.
W skardze na powyższą decyzję C. K. i J. K. zarzucili:
- 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1.1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania,
- 1.2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu,
- 1.3. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Wójta Gminy do złożenia do akt sprawy dokumentów, tj.:
- • oryginału decyzji podziałowej z dnia 18 września 1995 r.,
- • oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z dnia 18 września 1995 r.,
- • oryginału deklaracji bezpłatnego przekazania działki nr [..] na rzecz Gminy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty, których wiarygodności nie zweryfikowano,
- 1.4. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania skarżących, który to dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem to właśnie skarżący mieli największą wiedzę na temat okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia deklaracji bezpłatnego przekazania działki nr [..] na rzecz Gminy,
- 1.5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych czego wyrazem jest przyjęcie iż:
- • w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie C. i J. K. z dnia 12 sierpnia 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy,
- • w niniejszej sprawie takie uzgodnienia miały miejsca a strony dały wyraz swej woli nieodpłatnym przekazaniu działki nr [..] w B. na rzecz Gminy przez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, mimo iż w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 12 sierpnia 1995 r., dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu,
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu iż:
- 2.1. w niniejszej sprawie "odszkodowanie za działkę nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie C.i J. K. z dnia 12 listopada 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy,
- 2.2. w niniejszej sprawie takie uzgodnienia miały miejsca a strony dały wyraz swej woli nieodpłatnym przekazaniem działki nr [..] w B. na rzecz Gminy przez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, mimo iż w sprawie nie prowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 12 sierpnia 1995 roku, dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu,
- 3. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 3.1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwanej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;
- 3.2. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a co więcej, obowiązujące wówczas przepisy ustawy o gospodarce gruntami dopuszczały możliwość wywłaszczenia, ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania;
- 3.3. art. 10 ust. 5 c raz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), dalej zwanej u.g.g., poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów u.g.g. dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie,
- 3.4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 53 § 1 K.c. poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie skarżących z dnia 12 sierpnia 1995 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,
- 3.5. art. 56 K.c. oraz art. 60 K.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż oświadczenie skarżących z dnia 12 sierpnia 1995 r. spowodowało utratę przysługującego im prawa do odszkodowania, mimo że literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [..],
- 3.6. art. 65 K.c. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia skarżących z dnia 12 sierpnia 1995 r. w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a skarżącymi, których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania za działkę nr [..],
- 3.7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty oraz o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2020 r. pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik Gminy szeroko ustosunkował się do kwestionowanych w sprawie decyzji podzielając stanowisko organów co do zrzeczenia się przez skarżących prawa do odszkodowania poprzez złożenie oświadczenia we wniosku z dnia 12 sierpnia 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki drogowej na rzecz Gminy, co stanowiło przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2019 r. o umorzeniu w całości postępowania w I instancji nie narusza prawa.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem skarżących w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n.
Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego.
W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uznać za zgodną z prawem.
Skarżący żądali wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod "drogę komunalną" i przejętą na własność z mocy prawa na rzecz Gminy, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., w brzmieniu z dnia, w którym decyzja Wójta Gminy z dnia 18 września 1995 r. stała się ostateczna.
Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skarżący zostali pozbawieni własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Bezspornie, skarżący nie otrzymali za wskazaną działkę odszkodowania, a zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie zatwierdzenia podziału, jak i w dacie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie, powinni byli je uzyskać jako należny ekwiwalent za utracone prawo własności. Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wywłaszczenia skarżących z działki nr [..], jak i w dacie ubiegania się przez nich o odszkodowanie za tą nieruchomość przepisy przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.
Wskazać jednocześnie należy, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.
Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 18 września 1995 r. Również na gruncie ustawy przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu).
Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1 u.g.g.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.
Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów u.g.g. dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97, LEX nr 48689. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów u.g.g., które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.
Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, przedłożonej w dopuszczalnych prawnie kopiach prawidłowo uwierzytelnionych wynika, że we wniosku o podział nieruchomości z dnia 12 sierpnia 1995 r. – a więc jeszcze przed wydaniem decyzji – skarżący oświadczyli, że działkę nr [..] wydzieloną pod drogę przekazują nieodpłatnie na rzecz Gminy. Dodatkowo, oświadczyli, że nie wniosą odwołania od wydanej decyzji oraz poprosili o jej uprawomocnienie z dniem wydania. Natomiast, w pkt 2 decyzji podziałowej z dnia 18 września 1995 r., stwierdzono, że zgodnie z wolą wnioskodawców, działka nr [..] zostaje przejęta na rzecz Gminy pod drogę komunalną, przejęcie to następuje nieodpłatnie.
Podkreślić przy tym należy, że kwestia załatwienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie została negatywnie przesądzona przez to, że w decyzji Wójta Gminy z dnia 18 września 1995 r. znalazło się rozstrzygnięcie o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Gminy działki nr [..] przeznaczonej pod drogę komunalną, zgodnie z wolą wnioskodawców. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawna skarżących, dokonana pismem z dnia 12 sierpnia 1995 r. (co wynika wprost z treści kopii tego dokumentu), nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżących oświadczenia woli, albowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczania woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1 K.c.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki.
W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do "woli" wnioskodawców nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej. W konsekwencji, twierdzenia skarżących o wadliwości stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 18 września 1995 r. pozostają bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia skarżących zawartego we wniosku z dnia 12 sierpnia 1995 r.
Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść wniosku skarżących z dnia 12 sierpnia 1995 r. o zatwierdzenie projektu podziału i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.
W ocenie Sądu w tym zakresie nie można dostrzec nieprawidłowości. Treść wniosku nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W istocie twierdzenia strony nie tyle kwestionowały treść tego dokumentu, co koncentrowały się na polemice z jego oceną i sygnalizacji konieczności posługiwania się "oryginałem" tego dokumentu. Powyższe oznacza, że w ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny tego dowodu (poświadczonej kopii) jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu w dniu 12 sierpnia 1995 r. pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji z dnia 18 września 1995 r., która odwołuje się do "woli" wnioskodawców wyrażonej, jak ustaliły organy, właśnie we wniosku o podział.
Podsumowując, kwestia złożenia przez skarżących oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki drogowej powstałej wskutek podziału na rzecz Gminy nie budzi wątpliwości, w świetle przeprowadzonych dowodów, co oznacza, że kluczowym zadaniem organów administracji publicznej była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności, w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżących jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.
Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w treści skargi, że oświadczenie o zrzeczeniu sią odszkodowania w świetle art. 98 ust 3 u.g.n. jest skuteczne tylko po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść wniosku z dnia 12 sierpnia 1995 r., nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.
Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego.
Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.
W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie potwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez skarżących. Oświadczenie wyrażające wolę nieodpłatnego przekazania działki drogowej nr [..] skarżący złożyli mając wiedzę o istotnych okolicznościach mających wpływ na wymiar odszkodowania, tj. przede wszystkim o wielkości działki podlegającej nieodpłatnemu przekazaniu na cele drogowe. Organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżących odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.
Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagali się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a przeprowadzenie dowodów z poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia ich treści i mocy dowodowej przez organ administracji publicznej.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.