Uzasadnienie
B. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.119.2022.KK, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 10 maja 2022 r., nr PINB.5170.161.5.19.2022.ZSz nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 2020 r. parterowego budynku pełniącego funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej i wymiarach 2,20m x 1,90m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Banino, gm. Żukowo, tj. rozbiórkę pozostałej części budynku, po dokonanej rozbiórce całej konstrukcji dachowej budynku.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia 10 maja 2022 r., nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 2020 r. parterowego budynku pełniącego funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej i wymiarach 2,20m x 1,90m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Banino, gm. Żukowo, tj. rozbiórkę pozostałej części budynku, po dokonanej rozbiórce całej konstrukcji dachowej budynku. W toku postępowania organ ustalił, że objęty nakazem rozbiórki budynek został wybudowany samowolnie w 2020r., tj. bez wymaganego zgłoszenia organowi architektoniczno–budowlanemu. W związku z tym, postanowieniem z dnia 18 marca 2021r., nałożył na właścicielkę, B. L., obowiązek przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów.
B. L. nie przedłożyła wymaganej dokumentacji, natomiast pismem z dnia 17 grudnia 2021r. poinformowała organ, że budynek gospodarczy na terenie działki nr [...] w Baninie o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy 2,20m x 1,90m został w całości zdemontowany.
W dniu 21 lutego 2022r. przeprowadzono kontrolę na terenie działki skarżącej, podczas której ustalono, że inwestor nie rozebrał w całości przedmiotowego budynku, rozebrana została jedynie w całości jego konstrukcja dachowa. W konsekwencji organ uznał, że B. L. nie zamierza legalizować samowoli budowlanej i w oparciu o przepis art. art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 10 maja 2022 r. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji w całości co do ustaleń faktycznych i prawnych przez niego poczynionych. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany prawidłowo zakwalifikowany jako budynek, albowiem powstał on w 2020 r. i przez ten czas skutecznie opierał się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia w gruncie i głębokość ich posadowienia.
Odnosząc się do argumentów odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wobec naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 14) ustawy Prawo budowlane, argumenty te nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Organ podniósł, że załączona do odwołania kopia pisma Starosty Powiatowego w Kartuzach z dnia 10 maja 2016 r. i przedstawione w tym piśmie stanowisko nie mogło mieć wpływu na postępowanie wszczęte wobec przedmiotowego obiektu, skoro obiekt ten powstał dopiero w 2020 r. i nie jest wiatą lub obiektem małej architektury.
B. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2022 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu, iż posadowienie przez skarżącą konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,2 m x 1,9 m pełniącej funkcję gospodarczą, wymagało uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy administracji architektoniczno - budowlanej.
Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo budowlane skarżąca stwierdziła, że nie była zobowiązania do dokonania zgłoszenia posadowienia obiektu o wymiarach 2,2 m x 1,9 m, konstrukcji drewnianej, umieszczonego na gruncie. Przedmiotowy obiekt jest dostępny w wiodących marketach budowlanych i zarówno jego nabycie, jak i posadowienie na działce nie jest obwarowane koniecznością uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykładnia przepisów zaprezentowana przez organ oraz dokonane ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie jest wykładnią argumentum ad absurdum.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 10 maja 2022 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku pełniącego funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej i wymiarach wynoszących 2,20m x 1,90m, usytuowanego na działce nr [...], w miejscowości Banino, gm. Żukowo.
Organy obu instancji powołały się w podstawie prawnej na art. 49b pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471) zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r., zgodnie jednak z art. 25 ww. ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji, a postępowania wszczęte po tej dacie prowadzone są na podstawie przepisów znowelizowanych.
W tej sprawie organ odwoławczy wskazał, że cyt. "skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2019 r., zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.", jednak twierdzenie co do daty wszczęcia postępowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się zawiadomienie z dnia 12 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i [...] w Baninie, gm. Żukowo muru oporowego, wiaty, budowli ziemnych, ogrodzenia działki – które nie obejmuje obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, opisywanego przez organy jako parterowy budynek pełniący funkcję gospodarczą o konstrukcji drewnianej.
Co więcej, obiekt ten miał zgodnie z ustaleniami organu powstać w 2020 r., co oznacza, że nawet nie mógł być powyższym zawiadomieniem objęty. Data wszczęcia postępowania w tej sprawie pozostaje zatem do wyjaśnienia. Kwestia ta ma przy tym zasadnicze znaczenie w sprawie, determinując podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Dla porządku jeszcze należy wskazać, że organ błędnie powołał publikator ustawy Prawo budowlane, w wersji która już nie obejmowała art. 49b ust.
1. Właściwym publikatorem dla przywołanego przez organ stanu prawnego był Dziennik Ustaw z 2020 r., poz. 1333. Jak jednak wskazano, kwestia tego, czy organ powinien procedować na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., czy w brzmieniu obowiązującym po tej dacie, wymaga wyjaśnienia.
Dalej, niezależnie od tego, czy w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed 19 września 2020 r., czy po tej dacie, kluczowe dla wdrożenia trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy i to już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).
Również i co do daty powstania przedmiotowego obiektu brak jest dokładnych ustaleń. Organ wskazuje na 2020 rok, co jest mało precyzyjne, zważywszy na awizowaną już nowelizację ustawy Prawo budowlane dokonaną z dniem 19 września 2020 r. Istotne jest zatem ustalenie, czy przedmiotowy obiekt powstał przed tą datą czy po tej dacie, dla ustalenia stanu prawnego właściwego dla oceny ewentualnej samowoli budowlanej.
Przede wszystkim jednak zasadnicze wątpliwości budzi zastosowanie przez organ trybu legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego będącego przedmiotem tej sprawy. Pewne trudności rodzi fakt, że wobec braku ustalenia daty wszczęcia postępowania nie jest wiadome czy właściwym dla oceny tej kwestii jest stan prawny sprzed 19 września 2020 r. (art. 49b), czy stan prawny po tej dacie, czyli art. 48-49. W obu jednak wypadkach tryb legalizacyjny ma zastosowanie do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Tymczasem wbrew stanowisku organów, będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany z całą pewnością nie jest budynkiem.
Art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawowe definicje poszczególnych kategorii obiektów zawarte są odpowiednio w art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (pkt 2), przez budowlę - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (pkt 3), zaś przez obiekt małej architektury - niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (pkt 4).
Obiekt budowlany może należeć tylko do jednej z wymienionych kategorii. Zdaniem Sądu, organy w sposób całkowicie nieuzasadniony, bez uwzględnienia konstrukcji, gabarytów i sposobu wykorzystania przedmiotowego obiektu, uznały go za budynek.
Z przytoczonej definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu. Dla zakwalifikowania obiektu do budynku nie wystarczy wskazanie, że obiekt ten od 2020 r. opierał się wpływom czynników zewnętrznych, co było jedynym powodem wskazanym przez organ dla takiej kwalifikacji.
W zaskarżonej decyzji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 764/20, w którym wskazano, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża.
Powołując się na powyższy pogląd organ jednocześnie w istocie nie uwzględnił wytycznych z niego wynikających, pominął bowiem cechy przedmiotowego obiektu – niewielka powierzchnia (2,20 m x 1,90 m), gotowa konstrukcja nabyta w markecie budowlanym, brak okien, brak doprowadzonych mediów, tj. prądu, wody oraz kanalizacji sanitarnej – które świadczą, że ani wielkość, ani konstrukcja, ani względy bezpieczeństwa nie pozwalają uznać go za budynek i to niezależnie od sposobu jego związania z gruntem.
Przedmiotowy obiekt budowlany z pewnością nie jest zatem budynkiem, natomiast brak ustaleń organu co do funkcji jaką ten obiekt pełni uniemożliwia Sądowi rozstrzygnięcie, czym w istocie obiekt ten jest. Ponownie procedując organ powinien zatem ustalić funkcję, jaką pełni przedmiotowy obiekt, co pozwoli na dokonanie jego prawidłowej kwalifikacji. W szczególności organ rozważy, czy obiekt ten nie stanowi obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane.
Z przytoczonej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego definicji obiektów małej architektury wynika, że przepis ten dokonując rozróżnienia 3 kategorii obiektów małej architektury, zawiera jedynie przykładowe ich wyliczenie dla każdej kategorii, przewidując przy tym tylko jedną ich cechę wspólną, a mianowicie niewielkie rozmiary. W ten sposób możliwe jest określenie innych obiektów podobnych do wyszczególnionych w tym przepisie, które ze względu na swoje niewielkie rozmiary i podobną funkcję mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Rz 795/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Gd 1027/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, przy klasyfikacji obiektów niewymienionych we wskazanym przepisie (nie ma on charakteru zamkniętego i stanowi wskazówkę interpretacyjną) należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2020 r., II OSK 1217/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kwestii wielkości obiektu, w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie – zgodnie z ustawową definicją, iż dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie można bowiem pomijać, że obiekty małej architektury pełnią funkcję o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 416/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 209/08; WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r., II SA/Bk 213/06, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotowy obiekt niewątpliwie ma niewielką powierzchnię i lekką konstrukcję, ale dla zakwalifikowania go jako obiektu małej architektury, zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, należy jeszcze wyjaśnić jaką pełni funkcję.
Sąd nie przesądza kwalifikacji przedmiotowego obiektu wobec braku ustaleń faktycznych niezbędnych dla takiego rozstrzygnięcia. Kwalifikacji tej powinien dokonać organ ponownie rozpatrując sprawę, po ustaleniu istotnych w tej sprawie okoliczności, takich jak funkcja przedmiotowego obiektu. Ustalenie, że obiekt ten stanowi obiekt małej architektury oznaczać będzie, że dla jego posadowienia nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia.
Podsumowując, w ocenie Sądu przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadzie uchyla się spod kontroli Sądu. Organ I instancji naruszył, a organ odwoławczy to zaakceptował, przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał nie tylko dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy ale nawet ustalenie właściwego dla sprawy stanu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje jak również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 18 października 2021 r. wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).