Uzasadnienie
D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: jako Kolegium) z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy (dalej: jako Wójt) z 9 sierpnia 2019 r., nr [...], o stwierdzeniu braku zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy rozpatrywał wniosek D. G. o stwierdzenie zgodności wstępnego podziału nieruchomości położonej w K., obr. K., oznaczonej jako działki nr [..] i [..] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r. organ negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości uznając, że dwie z zaproponowanych do wydzielenia działek, tj. nr [..] i nr [..], naruszają ustalenia planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XIV/104/2011 Rady Gminy z 25 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. nr 147, poz. 3047). Organ wskazał, że projektowana działka nr [..] stanowi pas o wymiarach 50 m x 2 m i w całości zlokalizowana jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę, ale w takiej jego części, na której sytuowanie budynków jest wykluczone linią zabudowy. Działka swoim długim bokiem przylega do pasa drogowego drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem 15.KDL, od której wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m. Zarówno konfiguracja obszarowo-przestrzenna projektowanej działki, jak i położenie w obszarze wyłączonym spod zabudowy dyskwalifikują tę działkę pod kątem możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie jest możliwe zrealizowanie na takiej działce celu jaki został ustalony dla tego terenu w planie miejscowym.
Z kolei działka nr [..] położona jest w granicach terenu o symbolu 1.MW/U, a jej część również zlokalizowana jest w obszarze pomiędzy pasem drogowym drogi o symbolu 15.KDL a linią zabudowy. Pozostała część tej działki położona jest w granicach terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną (18.KDW). Posiada kształt prostokąta o wymiarach 8,5 m x 2 m, dłuższym bokiem przylega do pasa drogowego drogi 15.KDL, czyli zorientowana jest w poprzek przebiegu drogi wewnętrznej 18.KDW. Taka konfiguracja obszarowo-przestrzenna uniemożliwia samodzielne zagospodarowanie tego obszaru pod drogę wewnętrzną, bowiem jest on zbyt mały by pomieścić konstrukcję drogi.
Natomiast możliwość dokonania podziału występuje dopiero w przypadku, gdy wszystkie zaproponowane do wydzielenia działki nadają się do samodzielnego zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, co w niniejszym przypadku nie zostało spełnione.
Na skutek rozpoznania zażalenia Kolegium postanowieniem z 3 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ dokonał analizy proponowanego podziału nieruchomości w kontekście ustaleń planu i stwierdził, że ustalenia Wójta co do braku możliwości zrealizowania na nowo powstałych działkach celu, jaki został ustalony w akcie prawa miejscowego. Główny kierunek zagospodarowania terenu wyznacza jego przeznaczenie podstawowe, tj. w rozważanym wypadku 1.MW/U oraz 18.KDW. Fakt, że na tym terenie może być realizowana zieleń, ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, sieci i urządzenia sieciowe oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej nie oznacza, że podział może być dokonany w zgodzie z przeznaczeniem uzupełniającym funkcję główną, z pominięciem przeznaczenia podstawowego terenu. Przeznaczenie terenu także pod zieleń, ciągi komunikacyjne i inne funkcje wskazane w definicji terenu określonej w § 2 pkt 1 uchwały stanowi uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia podstawowego i nie może być zrealizowane bez funkcji podstawowej.
Jak wskazał dalej organ, dla dokonania podziału istotna jest możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem w planie. Natomiast możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy staną się nowymi nieruchomościami, stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielania. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie takiego podziału nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu, na których nie będzie można zrealizować celu określonego w planie miejscowym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
W skardze na powyższe postanowienie strona zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020, poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez przyjęcie, że planowany przez skarżącą podział nieruchomości jest niezgody z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem skarżącej, orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni § 2 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego i błędnie przyjęły, że nie ma możliwości przeznaczenia planowanych do wydzielenia działek w całości pod zieleń, ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, sieci i urządzenia sieciowe lub obiekty budowlane infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). Nieprawidłowa jest także wykładnia pkt 13.2 karty terenu nr 1 rejonu "Węzła [..]" obejmującego tereny przyległe do obwodnicy, że teren oznaczony symbolem 18.KDW może być zagospodarowany wyłącznie pod drogę wewnętrzną i nie jest możliwe zagospodarowanie tego terenu pod urządzenie miejsc postojowych.
Zdaniem skarżącej, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie obarczone naruszeniami prawa materialnego i procesowego Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., co czyni to orzeczenie sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 6 k.p.a.). W konsekwencji działania organów ograniczają przysługujące skarżącej prawo własności w sposób sprzeczny z ustawą oraz godzący w jego istotę (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Zdaniem skarżącej ponadto planowane do wydzielenia działki, wbrew stanowisku organów, mogą być przeznaczone zgodnie z przypisanymi im w planie funkcjami, bowiem dokonując wykładni całości tego aktu nie sposób przyjmować, że plan dopuszcza dla analizowanych terenów wyłącznie zabudowanie budynkami wielorodzinnymi lub usługowymi bądź umiejscowienie drogi wewnętrznej. W ocenie skarżącej, działka zabudowana infrastrukturą uzupełniającą przeznaczenie główne terenu w dalszym ciągu pełni funkcje przewidziane dla szeroko rozumianej zabudowy mieszkalnej lub usługowej. Jeżeli zatem działka jest zagospodarowana w całości zgodnie z dopuszczalnym w planie przeznaczeniem uzupełniającym, jest ona tym samym zagospodarowana zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu. Charakter "uzupełniający" danego sposobu zagospodarowania terenu odnosi się bowiem właśnie do przeznaczenia podstawowego - uzupełnia sposób zagospodarowania terenu zgodny z przeznaczeniem głównym.
Zatem właściciel ma prawo do wydzielenia działki w celu realizacji na niej wyłącznie zagospodarowania uzupełniającego. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 uchwały przewidziano przeznaczenie objętych nim terenów również pod elementy uzupełniające oraz dopuszcza możliwość zagospodarowania nieruchomości poprzez umiejscowienie na nich takich elementów. Zagospodarowanie działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową w całości jako teren zielony, chodnik lub umieszczenie tam urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie zatem sprzeczne z tym planem.
Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że plan w pkt 13.2 karty terenu 1 dopuszcza lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w terenach: 15.KDL, 18.KDW, 19.KDD. W związku z powyższym zagospodarowanie przez skarżącą działki nr [...] na usytuowanie miejsc postojowych byłoby dopuszczalne. Wbrew bowiem twierdzeniom organu fakt, że częściowo działka ta obejmuje teren oznaczony symbolem 18.KDW nie oznacza, że jedynym możliwym jego zagospodarowaniem jest urządzenie tam drogi wewnętrznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.),dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli sądowej poddano postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia zgodności planowanego przez wnioskodawczynię podziału należących do niej nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 u.g.n., zaś osią stawianych zarzutów jest twierdzenie strony, że realizacja na powstałych w wyniku podziału działkach przeznaczenia uzupełniającego określonego w planie, świadczy o zgodności tego podziału z aktem prawa miejscowego.
Zdaniem sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę.
Należy bowiem zauważyć, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podział nieruchomości podejmowane jest jedynie na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Byt prawny takiego postanowienia opiniującego jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. W związku z tym rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). W każdym zatem przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1617/07, dostępny w CBOSA). W razie zaś stwierdzenia, że taka zgodność nie zachodzi, organ nie może dokonywać innych ustaleń, w szczególności zakresie celowości koncepcji podziałowej przedstawionej przez właściciela, i zobowiązany jest wydać postanowienie negatywnie opiniujące projekt.
Mając zatem na uwadze funkcję, jaką pełni podział nieruchomości, tj. ewidencyjna zmiana oznaczenia nieruchomości i dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zarówno oznaczenia nieruchomości, jak i opisu oraz oznaczenia granic ewidencyjnych działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, w konsekwencji czego dla wydzielonych działek można założyć odrębne księgi wieczyste i mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, słuszne jest stanowisko organu, że możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielenia. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości wobec ustaleń planu miejscowego przejawia się w tym, że to konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek gruntu należy dostosować do możliwości inwestycyjnych określonych w planie miejscowym, nie zaś ustalenia tego planu do wydzielonych działek gruntu w wyniku podziału nieruchomości.
Nie można więc każdorazowo ustaleń planu miejscowego dostosowywać do aktualnie wydzielonych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu, ponieważ taka sytuacja zniweczyłaby ratio legis istnienia planu miejscowego jako prawnego instrumentu kształtowania zagospodarowania przestrzeni w dłuższej perspektywie czasowej (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz - Komentarz do art.93, wyd. 6, Warszawa 2020). W konsekwencji więc nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu, na których nie będzie można zrealizować celu określonego w planie miejscowym (M. Wolanin, Podział nieruchomości w warunkach braku planu miejscowego, cz.
- 11. M. Prawn. 2004/15/721 -t.2).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako u.p.z.p., w planie obowiązkowo ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym w orzecznictwie sądowym za dopuszczalne uznaje się określenie w planach zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na brak takiego zakazu oraz specyfikę danych terenów, czy też preferencje lokalnej społeczności, mieszanego przeznaczenia terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, aczkolwiek jedynie gdy funkcje te nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz uzupełniają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, dostępny w CBOSA).
Zatem to przeznaczenie podstawowe danego gruntu zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie decydujące dla określenia przeznaczenia tego gruntu. Dodatkowe funkcje przypisane do danego terenu poprzez określenie jego przeznaczenia uznanego za dopuszczalne, służą zatem uzupełnieniu zasadniczego sposobu zagospodarowania tego terenu, ale go nie zmieniają (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 1883/15, dostępny jw.).
Nie może więc również budzić wątpliwości, że aby możliwe było zrealizowanie na określonej działce, znajdującej się na terenie przeznaczonym w planie pod konkretne przeznaczenie, jego przeznaczenia uzupełniającego, wymagane jest aby wpierw działka ta spełniała warunek realizacji na niej ustalonej funkcji podstawowej. Nie oznacza to jednak, że właściciel kilku gruntów na każdym z nim musi realizować zarówno funkcję podstawową jak i uzupełniającą, przeciwnie, możliwe jest na każdej z działek objętych postanowieniami danej jednostki planistycznej realizowanie tak funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej. Jeżeli jednak proponowane przez wnioskodawcę wydzielenie gruntów spowoduje powstanie takich działek, na których możliwe będzie wyłącznie realizowanie funkcji uzupełniającej, bez podstawowej, to takiego podziału nie można uznać za zgodny z planem miejscowym. Z istoty przeznaczenia dodatkowego, uzupełniającego wynika bowiem jasno, że ma ono służyć zabudowie realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego, czy to na tej działce czy innej na terenie objętym tym samym przeznaczeniem.
Dlatego też w sprawie dotyczącej zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym badaniu najpierw podlega to, czy na nowo powstałej działce będzie możliwe zrealizowanie funkcji podstawowej, a negatywna ocena w tym zakresie uniemożliwia zaopiniowanie podziału zgodnie z wnioskiem. Nie ma przy tym znaczenia, że na danej nieruchomości właściciel nie chce realizować zabudowy podstawowej, a tylko funkcje uzupełniające, gdyż na mocy art. 93 ust. 1 u.g.n. plany inwestycyjne inwestora pozostają bez znaczenia, o ile oczywiście cel podziału nie jest wprost sprzeczny z przeznaczeniem terenu. Na tym bowiem etapie plany te są często niesprecyzowane i jak słusznie zauważyła skarżąca, brak jest podstaw do żądania ich jasnego określenia. To zaś oznacza, że zaprojektowany podział musi być tak zaplanowany, aby możliwe było zagospodarowanie przede wszystkim w sposób, jaki zaplanował uchwałodawca jako podstawowy, który wyznacza główny kierunek zagospodarowania terenu.
Jeżeli natomiast w wyniku proponowanego podziału nie będzie możliwe realizowanie na nowo wydzielonej działce nawet przeznaczenia podstawowego, to tym bardziej nie będzie możliwe zrealizowanie na niej zabudowy w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Możliwości zabudowy działek powstałych w wyniku podziału nie mogą bowiem być analizowane bez uwzględnienia przeznaczenia podstawowego, gdyż dopiero ustalenie, że możliwa jest realizacja głównej funkcji terenu stanowi podstawę do rozważań o dalszych funkcjach. Podział nieruchomości nie może niweczyć celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym (por. A. Łukaszewska, Komentarz do art. 93 [w:] M. Krassowska, A. Łukaszewska, J. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III, LexiNexis 2003).
Reasumując, zdaniem sądu, rację ma organ twierdząc, że fakt, iż na danym terenie może być realizowana także zieleń ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, sieci i urządzenia sieciowe oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej (§ 2 pkt 1 planu), nie oznacza, że podział może być dokonywany zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym, pomijając funkcję główną terenu, określona w planie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać, trzeba, że projektowane do podziału działki nr [..] i [..], położone w K., obręb K., znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolami 1.MW/U i 18.KDW. Zgodnie z ust. 3 karty terenu 1 o przeznaczeniu MW/U, jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Z kolei, zgodnie z ust. 3 karty terenu 18 o przeznaczeniu KDW, teren ten stanowi drogę wewnętrzną. Natomiast z przedłożonego przez wnioskodawczynię projektu podziału wynika, że nowo powstała działka nr [..] znajduje się na terenie 1.MW/U, lecz w takiej części, która zgodnie z załącznikiem graficznym do planu jest wykluczona z zabudowy przez ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Oznacza to, że na terenie projektowanej działki o długości około 50 m i szerokości 2 m nie jest możliwa realizacja funkcji, jaka w planie została przewidziana dla tego terenu – mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej.
Także projektowana działka nr [..] w części znajdzie się na terenie 1.MW/U między pasem drogowym, a wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co wyklucza na tej części realizację zarówno funkcji podstawowej terenu, jak i uzupełniającej. Pozostała część tej działki znajduje się w granicach terenu 18.KDW, lecz jej usytuowanie w poprzek drogi wewnętrznej uniemożliwia pomieszczenie na niej urządzeń drogi wewnętrznej. Z kolei, wskazywana przez skarżącą możliwość realizacji na terenie 18.KDW parkingów dla terenów 1.MN/U, zgodnie z pkt 13.2 karty terenu 1.MN/U, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jest to funkcja możliwa do realizacji w sytuacji, gdy na tej części wydzielonej działki nr [..], która znajduje się na terenie 1.MN/U, możliwe by było zrealizowanie wyznaczonego w planie podstawowego celu, co jak wyżej wykazano jest niemożliwe. Realizacja parkingu jest w tym wypadku urządzeniem służącym podstawowemu przeznaczeniu terenu 1.MN/U i nie może istnieć w próżni.
Jeżeli zatem na projektowanej działce nr [..] nie będzie możliwe zrealizowanie funkcji podstawowej określonej w karcie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej to tym bardziej nie można będzie można zrealizować na tej jej części, która oznaczona jest symbolem 18.KDW, parkingu dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że rozpoznając sprawę organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności na akceptację zasługuje dokonana wykładnia przepisów obowiązującego miejscowego planu, która doprowadziła do prawidłowych wniosków, że proponowany podział, na skutek którego dojdzie wydzielenia m.in. działek nr [..] i [..], narusza ustalenia planu co do przeznaczenia tych terenów. To zaś oznacza, że organ nie mógł pozytywnie zaopiniować przedłożonego mu projektu podziału.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta nie naruszają prawa i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał go art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.