Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 221/11

Uzasadnienie

Pismem z dnia 19 października 2009 r. H. S. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działek oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w P., gmina S. Wójt Gminy decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina S., stanowiących własność H. S. W decyzji określono, iż w wyniku podziału działki nr [...] powstają nowe działki oznaczone nr [...]. W wyniku podziału działki oznaczonej nr [...] powstają nowe działki oznaczone nr [...]. Dla nowo powstałych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej: dla działek nr [...] należy ustanowić służebność przejazdu działkami oznaczonymi nr [...]. Powyższy warunek uważa się za spełniony również w przypadku, gdy sprzedaż każdej z działek nastąpi wraz ze sprzedażą udziałów w prawie do działek nr [...].

Dla działki nr [...] należy ustanowić służebność przejazdu działkami oznaczonymi nr [...]. Powyższy warunek uważa się za spełniony również w przypadku, gdy sprzedaż działki nastąpi wraz ze sprzedażą udziałów w prawie do działek nr [...]. W decyzji określono ponadto, iż działka nr [...] stanowiące poszerzenie drogi gminnej, z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna. W decyzji tej określono również, iż w razie sporządzenia umowy zbycia nieruchomości w formie aktu notarialnego zostanie ustalona w drodze decyzji jednorazowa opłata w wysokości 20 % z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany planu.

Ponadto określono, iż zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o stawkę procentową ustaloną w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2008 r. zostanie ustalona w drodze decyzji opłata adiacencka z tytułu podziału w wysokości 10 % od różnicy wartości nieruchomości.

Decyzja Wójta Gminy z dnia 16 listopada 2009 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2010 r. Nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż art. 107 § 1 i 2 kpa określa, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Dodatkowe składniki, tj. termin, warunek, zlecenie czy też określenie skutków prawnych wynikających z mocy prawa mogą być zawarte w rozstrzygnięciu decyzji, o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji.

Tym samym niedopuszczalne jest zawarcie w rozstrzygnięciu decyzji kwestii związanych ze skutkiem nieważności decyzji w razie niespełnienia się określonych warunków, skutków przejścia z mocy prawa na własność Gminy działek nr [...] z chwilą, w której decyzja stanie się ostateczna, czy też kwestii związanych z opłatą adiacencką czy rentą planistyczną. Kwestie te mogą być ewentualnie zawarte w uzasadnieniu decyzji, jako kwestie mające walor informacyjny dla stron. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja w ocenie Kolegium, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w ocenie Kolegium, kwestia dotycząca przeznaczenia działki nr [...] na poszerzenie drogi publicznej wymaga dokonania ustaleń oraz szczegółowego wyjaśnienia.

Wójt Gminy ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 14 lipca 2010 r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina S. będących własnością H. S. W rozstrzygnięciu określono, iż w wyniku podziału działki oznaczonej nr [...] powstają nowe działki oznaczone nr [...]. Natomiast w wyniku podziału działki oznaczonej nr [...] powstają nowe działki oznaczone nr [...].

Decyzja Wójta wydana została na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4, 5, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1, 1a, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 39 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, iż w decyzji uwzględniono zarzuty zawarte w decyzji organu odwoławczego. Jednakże, w ocenie organu I instancji, w celu ustalenia statusu prawnego poszerzenia drogi oznaczonej jako działka nr [...] należy wziąć pod uwagę art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), który stanowi, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Wójt wskazał również, iż dla nowo wydzielonych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej w następujący sposób: dla działek nr [...] należy ustanowić służebność przejazdu działką oznaczoną nr [...]. Powyższy warunek uważa się za spełniony również w przypadku, gdy sprzedaż każdej z działek nastąpi wraz ze sprzedażą udziałów w prawie do działki nr [...].

Dla działki nr [...] należy ustanowić służebność przejazdu działką oznaczoną nr [...]. Powyższy warunek uważa się za spełniony również w przypadku, gdy sprzedaż działki nastąpi wraz ze sprzedażą udziałów w prawie do działek nr [...]. Ponadto działki oznaczone numerami [...], stanowiące poszerzenia dróg gminnych, z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna.

Ponadto organ ustalił, iż podział nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr 82 jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...], gmina S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr [...]). Zgodnie z art. 93 ust. 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wójt Gminy wydał pozytywną opinię co do zgodności wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem Nr [...] z dnia 13 października 2009 r.

Wójt wskazał również, iż w razie sporządzenia umowy zbycia nowo utworzonych działek w formie aktu notarialnego, zostanie ustalona w drodze decyzji jednorazowa opłata w wysokości 20 % z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany planu, a notariusz w terminie 7 dni od daty sporządzenia tej umowy prześle Wójtowi Gminy wypis z aktu notarialnego, co jest zgodne z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o stawkę procentową ustaloną w drodze uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2008 r., zostanie ustalona w drodze decyzji opłata adiacencka z tytułu podziału w wysokości 10% od różnicy wartości nieruchomości.

H.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Według odwołującego bezpodstawnie pominięto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie publicznej drogi gminnej, nadto że w przypadku zbycia działki nr [...] nałożono obowiązek ustanowienia służebności przejazdu działką nr [...] lub sprzedaży udziału w działce nr [...], oraz że w przypadku zbycia działki [...] nałożono obowiązek ustanowienia służebności przejazdu działką nr [...] lub sprzedaży udziału w działce nr [...].

W ocenie odwołującego zawarcie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie gminnej drogi publicznej, jest konieczne do jednoznacznego ustalenia, że nastąpił skutek w postaci przejścia tej działki z mocy prawa na własność Gminy i ujawnienia tego faktu w księże wieczystej. Działka nr [...] w planie miejscowym oznaczona jest symbolem KDD, co zgodnie z częścią opisową planu oznacza drogi publiczne dojazdowe. Działka ta jest przeznaczona w planie na drogę publiczną i została wydzielona w taki sposób, aby poszerzyć istniejącą już drogę. W takim wypadku zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka przechodzi z mocy prawa na własność Gminy. Nie ma znaczenia, że droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w trybie ustawy o drogach publicznych, albowiem decydujące jest przeznaczenie w miejscowym planie, bowiem to plan decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem strony brak zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie stoi na przeszkodzie przejściu własności działki wydzielonej pod drogę. Skoro działka nr [...] nie jest jeszcze drogą publiczną to i tak działka nr [...] przechodzi na własność gminy jako działka wydzielona pod drogę publiczną. Wówczas nie mogłaby być działką wydzieloną na poszerzenie istniejącej drogi publicznej, jest natomiast działką wydzieloną pod drogę publiczną i przechodzi na własność gminy z mocy prawa. Organ traktuje działkę nr [...] jako drogę publiczną wydzielając nowe działki nr [...] i określając dla nich dojazd do działki nr [...] poprzez nakaz ustanowienia odpowiednich służebności. Droga nr [...] jest drogą publiczną, jest wykorzystywana jako dojazd do wielu nieruchomości, w tym gospodarstw rolnych i jest powszechnie używana.

Odwołujący się wniósł o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzupełnienie uzasadnienia decyzji o stwierdzenie, że działka nr [...] jest wydzielona na poszerzenie publicznej drogi gminnej oraz wykreślenie z części uzasadnienia w pkt 1 i 2 odniesień do działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 14 lipca 2010 r. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 93 ust. 1, 3, 4, 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Kolegium opisało stan faktyczny sprawy i wyjaśniło, iż w sprawie podziału nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek grantu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 96 ust. 1 podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Odnosząc się do spornej kwestii uzupełnienia uzasadnienia decyzji o stwierdzenie, że działka nr 80/6 jest wydzielona na poszerzenie drogi publicznej Kolegium wskazał, iż stosownie do treści art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (podkreślenie organu).

Kolegium wskazało, iż w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...] gmina S. - teren działki nr [...] został oznaczony jako KDD, co oznacza tereny publiczne: drogi i ulice dojazdowe. Samo jednak określenie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danej działki pod drogi publiczne nie powoduje automatycznie zaliczenia danej działki do drogi określonej kategorii. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji drogi publicznej, co oznacza, iż w tym zakresie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3).

Kolegium ustaliło, iż Rada Gminy nie podjęła uchwały w przedmiocie zaliczenia działki nr [...] do określonej kategorii dróg publicznych. Tym samym, w sensie prawnym, działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej. Natomiast przepis art. 98 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do istniejących dróg publicznych. Przedmiotowa działka nie posiada statusu istniejącej drogi publicznej, gdyż brak jest stosownej uchwały właściwego organu gminy, na podstawie której działka nr [...] została zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych.

Tym samym, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji o wnioskowane w odwołaniu stwierdzenie dotyczące wydzielenia działki nr [...] na poszerzenie publicznej drogi gminnej, skoro publiczna droga gminna nie istnieje (w sensie prawnym).

Natomiast, w związku z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymaga, aby nowo wydzielone działki gruntu miały dostęp do drogi publicznej, zasadne jest zastosowanie do nowopowstałej działki nr [...], stanowiącej poszerzenie drogi wewnętrznej, przepisów art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu zapewnienia dojazdu do nowopowstałych działek nr [...]. Art. 99 stanowi bowiem, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

H. S. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 98 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że działka nr [...] położona w miejscowości P., gmina S., została wydzielona pod poszerzenie drogi wewnętrznej a nie pod poszerzenie gminnej drogi publicznej. Taka interpretacja doprowadziła do niezgodnego z prawem przyjęcia przez organ, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S. Ponadto zarzuca się w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 99 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy, polegające na zastrzeżeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona na działce nr [...] służebność przejazdu tak, by nowo wydzielone działki miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy faktycznie działka nr [...] została wydzielona na poszerzenie gminnej drogi publicznej, która z mocy prawa stała się własnością gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tym samym ocena legalności skarżonego rozstrzygnięcia następuje w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze także ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżona decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo, z zatem skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 14 lipca 2010 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w P. gmina S. - działki nr [...] stanowiących własność H. S., na działki nr [...]. Podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, 3, 4, 5 art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), dalej u.g.n., a także art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.).

Kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek H. S. z dnia 19 października 2009 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości – działek nr [...], do którego dołączono: postanowienie Wójta Gminy z dnia 13 października 2009 r. Nr [...] pozytywnie opiniujące proponowany przez H. S. wstępny projekt podziału działek, wykaz zmian gruntowych, protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości wraz ze szkicem, wypis z rejestru gruntów odnośnie działek nr [...] (vide: k. 7-11 akt administracyjnych I instancji). W aktach administracyjnych znajduje się także wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...] gmina S. (vide: k. 12 akt administracyjnych I instancji). Ustalenia planu w odniesieniu do terenów komunikacji (§ 3 ust. 1 pkt "z" ppkt "dd") przewidują, że symbolem KDD (publiczne) oznacza się drogi i ulice dojazdowe.

Pozostaje niesporne, że drogowa działka gminna nr [...] oznaczona w planie symbolem KDD nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wobec braku stosownej uchwały Rady Gminy S., podjętej zgodnie z art. 7 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (por. wykaz dróg gminnych k. 13 akt administracyjnych I instancji). Jest także niesporne, że według załącznika graficznego do wskazanego planu część działki nr [...] (według postanowienia oznaczona literą G, według decyzji numerem [...]) pozostaje w liniach rozgraniczających teren oznaczony symbolem KDD (obejmujący również działkę drogową nr [...]). Stosownie do treści postanowienia punktu 4 lit. a Karty terenu dla terenu o symbolu KDD "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz drogi".

Wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), obowiązującego w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały o planie, a określającego podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, tereny dróg publicznych oznacza się literami KD.

W świetle przytoczonych okoliczności, zgodność podziału działki nr [...] oraz nr [...] z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczała podział jedynie na warunkach określonych w szczegółowych postanowieniach tego planu, ustalających również zasady podziału nieruchomości (podobnie jak wyżej dla pozostałych Kart terenu, dotyczących zabudowy jednorodzinnej, letniskowej, zieleni krajobrazowo - ekologicznej). Ustalenia organu, w tej sytuacji wadliwe, doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr [...]. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] według planu, co wynika także z treści postanowienia opiniującego z dnia 13 października 2009 r. Nr [...], położona jest w liniach rozgraniczających teren drogi publicznej (dojazdowej, KDD) obejmującej działkę gminną, drogową nr [...], a więc przeznaczona została w planie pod drogę publiczną.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.

94. Ust. 2 przewiduje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie z ust. 3 podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Zaznaczyć w związku z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. należy, iż wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, dostępny w Internecie http://nsa.orzeczenia.gov.pl). Zbędne jest zatem powoływanie się przez organ I instancji nawet w uzasadnieniu decyzji na okoliczności objęte przepisem art. 98 u.g.n., gdyż stwierdzenia takie nie mogą przesądzić o własności spornej działki. O tym bowiem, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują postanowienia planu. W przedstawionym zakresie żądania skarżącego, sformułowane zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie mogą zostać uwzględnione.

Niemniej wymaga się, by w decyzji jednoznacznie rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną (czy też poszerzenie drogi publicznej), czego w kontrolowanej decyzji Wójta Gminy z dnia 14 lipca 2010 r. Nr [...] zabrakło. Tym samym organ naruszył przepis art. 93 ust. 1 u.g.n., dokonując podziału działki nr [...] niezgodnie z postanowieniami planu.

Należy następnie zauważyć, na tle unormowania art. 98 ust. 1 u.g.n., iż w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego uregulowania, w sytuacji braku w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do dróg publicznych. Przepis ten należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Zarówno w nauce jak i orzecznictwie (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Baza orzeczeń LEX nr 602032) powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1462/06 (baza orzeczeń LEX nr 453471) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie iż "zapewnienie zgodności podziału z planem miejscowym powoduje niekiedy konieczność wydzielenia części działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, jeżeli takie ich przeznaczenie zostało określone w planie.

Należy zaznaczyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ustawy). Do danego zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy). W celu dostosowania skutków podziału nieruchomości do założeń ustawy o drogach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1).

Następuje zatem wywłaszczenie właściciela gruntu.(...) Planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego (...)".

Zgodnie z normą art. 98 § 1 u.g.n. wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi z mocy prawa. Tak więc to treść planu wywołuje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości, w tym przypadku na gminę. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 352/06, w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, wszczętej z urzędu w związku z przebiegiem drogi publicznej, że "nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym (...) dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Inwestor, podejmując się realizacji drogi, musi najpierw zadbać o uregulowanie spraw własnościowych dotyczących gruntu, na którym zamierza zrealizować danego rodzaju inwestycję" (por. także aprobujący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., I OSK 410/07, Baza orzeczeń LEX nr 453975).

W świetle powyższych rozważań zasadne są zarzuty skargi odnoszące się do braku rozstrzygnięcia, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną, stosownie do treści miejscowego planu - uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 5 października 2006 r. W konsekwencji wadliwości rozstrzygnięcia o podziale błędna jest także część decyzji obejmująca uzasadnienie, podjęta na podstawie art. 99 u.g.n., a odnosząca się do konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek oznaczonych numerami [...]. W sytuacji bowiem, gdy skutkiem podziału nowopowstała działka nr [...] przewidziana została pod drogę publiczną (poszerzenie drogi dojazdowej nr [...], w planie oznaczonej symbolem KDD), ustanowienie służebności przejazdu dla niektórych z pozostałych działek, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, okoliczność tę powinno uwzględniać. Niewątpliwie jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., to stosownie do art. 99 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Natomiast które z powstałych wyniku podziału działki powinny zostać obciążone służebnością powinno wynikać z rozstrzygnięcia o podziale podjętego na skutek prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i w zgodzie z obowiązującym planem miejscowym, czego w kontrolowanym postępowaniu zabrakło. Trafne są w związku z powyższym także zarzuty skargi co do naruszenia przez organy art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 99 u.g.n.

Ponieważ Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, dopatrzył się także naruszenia przez organy przepisu art. 97 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Wymaga bowiem podkreślenia, że dla postępowania wszczynanego na wniosek, którego koszt obciąża wnioskodawcę, przesłanką warunkująca jego wszczęcie jest dołączenie do wniosku dokumentów wymienionych we wskazanym przepisie, w tym dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W kontrolowanym postępowaniu sprawa toczy się na wniosek H. S., występującego jako właściciel działek nr [...].

Do wniosku, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie, należy dołączyć następujące dokumenty (ust. 1a):

1. 1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości;
2. 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi;
3. 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;
4. 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95;
5. 5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości;
6. 6) wykaz zmian gruntowych;
7. 7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej;
8. 8) mapę z projektem podziału.

Datą wszczęcia takiego postępowania jest data złożenia wniosku odpowiadającego tym wymogom. Jeżeli wniosek posiada braki wówczas organ stosownie do treści art. 64 § 2 kpa wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Tytuł prawny do nieruchomości (art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n.) stwierdza przede wszystkim wpis do księgi wieczystej tej nieruchomości (por. w szczególności art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.). Stan własności można także ustalić na podstawie treści aktu notarialnego, w sytuacji bowiem zbycia własności wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Według Sądu natomiast dokumentem stwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości nie jest wypis z rejestru gruntów, a tylko taki dokument znajduje się w aktach administracyjnych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1395/10, publ. Wspólnota z 2010 r., nr 39, poz. 42, wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA/ 1018/02, Baza orzeczeń LEX nr 156374) organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach (podkreślenie Sądu). Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), podjętego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

Tak więc wpisy w ewidencji gruntów podmiotowych praw do gruntu, jako pochodne, wymagają podstawy wynikającej z księgi wieczystej, ostatecznej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego, bądź prawomocnego wyroku sądowego. Dopiero te ostatnie dokumenty mogą stwierdzać prawo własności w rozumieniu art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n., tym samym rozpatrzenie wniosku strony zawierającego brak określony we wskazanym przepisie stanowi o jego naruszeniu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, w pierwszej kolejności dokona sprawdzenia kompletności wniosku strony, a następnie rozpatrzy go stosownie do ustalonych okoliczności sprawy.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., ponieważ opisane naruszenia dotyczyły organów obu instancji, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie podlegają wykonaniu (punkt drugi wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na poniesione koszty składa się wpis sądowy (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).