Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. i K. W. rozbiórkę obiektu budowlanego – garażu, dobudowanego do południowej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej związanej z budową garażu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2005 r., przy czym organ ten rozpoznając zażalenie zobowiązanych do uiszczenia opłaty nie wstrzymał wykonania postanowienia z dnia 14 stycznia 2005 r. Niezależnie więc od wniesionego zażalenia opłata legalizacyjna powinna zostać wpłacona. Organ ustalił, iż opłata ta nie została uiszczona na właściwy rachunek Urzędu Wojewódzkiego, a w związku z tym stosownie do przepisów art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 7 Prawo budowlanego należało orzec rozbiórkę obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i K. W. wskazali, iż na postanowienie organu II instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej złożyli skargę do sądu administracyjnego, która do chwili obecnej nie została rozpoznana. Zarzucili, iż nakazanie rozbiórki obiektu w sytuacji gdy nie została rozstrzygnięta kwestia opłaty jest sprzeczne z ogólnie przyjętymi normami współżycia społecznego oraz zasadami logiki. Za bezprawne uznali działanie organu polegające na doręczeniu decyzji organu I instancji K. R., który w ich ocenie nie powinien być uznany za stronę niniejszego postępowania, albowiem ani nie został poszkodowany przez działania skarżących, ani jego posesja nie sąsiaduje z nieruchomością skarżących.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał odwołującym rozbiórkę przedmiotowego garażu.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego stanowiących, że decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż uiszczenie tej opłaty jest jednym z warunków legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Skarżący, chcąc zalegalizować samowolnie dobudowany garaż byli zobowiązani do przedłożenia wymaganych dokumentów, a następnie po ustaleniu przez organ I instancji opłaty legalizacyjnej do jej uiszczenia. Niespełnienie powyższego warunku skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej (art. 49 b ust. 1 i art. 49 b ust. 7 Prawa budowlanego), co skutkowało koniecznością jej uchylenia. W niniejszej sprawie mają natomiast zastosowanie tożsame przepisy art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 tej ustawy.
Wskazano także, iż prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w sprawie II SA/Gd 680/05 oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie opłaty, przy czym zażalenie skarżących na to orzeczenie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005 r.
W skardze na powyższą decyzję Z. i K. W. wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących wydanie decyzji o rozbiórce obiektu w sytuacji gdy nie została zakończona sprawa związana z ustaleniem opłaty legalizacyjnej jest przedwczesne. Wyjaśnili, że nigdy nie kwestionowali konieczności uiszczenia opłaty lecz wnosili o jej obniżenie i dostosowanie jej wysokości do ich możliwości finansowych. Wskazali również, iż rozbiórka obiektu stanowi dla nich zbyt uciążliwą sankcję z uwagi na poniesione koszty budowy. Podkreślili, iż przedmiotowy garaż znajduje się wyłącznie na ich nieruchomości i w żaden sposób nie pogarsza warunków zamieszkiwania właścicieli sąsiednich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zawartymi w niej wnioskami i zarzutami, co oznacza że Sąd może uwzględnić skargę z innych powodów niż w niej wskazane. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Decyzje organów o rozbiórce garażu skarżących zostały wydane z naruszeniem art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów jedynym powodem ich podjęcia było ustalenie, iż skarżący nie uiścili w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r. Bezspornym jest, iż wykonanie postanowienia w przedmiocie opłaty nie zostało wstrzymane ani przez organ odwoławczy, ani przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, iż skarżący byli zobowiązani do jego wykonania przez wniesienie ustalonej opłaty w terminie wskazanym w postanowieniu organu I instancji tj. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie przez skarżących zażalenia do organu odwoławczego, a następnie skargi do sądu administracyjnego pozostawało więc bez wpływu na konieczność wpłacenia opłaty w terminie wskazanym przez organ. Bezspornym jest również, iż wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. w sprawie II SA/Gd 680/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. i K. W. na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy tj. decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, prawidłowo podjęta decyzja o nakazie rozbiórki z przyczyny wskazanej w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego powinna zostać poprzedzona pouczeniem strony o treści powyższego przepisu - stosownie do art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 9 kpa stanowi: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Wyrażone w przytoczonym artykule obowiązki organu rozumieć należy tak szeroko, jak to tylko jest możliwe (por. wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68 z aprobującymi glosami: W. Tarasa – PiP 1993, z. 3, s. 110 i J. Zimmermanna – Pip 1993, z. 8, s. 116, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., II SA 4506/03, Lex nr 177377).
Z przepisu tego wynika, że na gruncie prawa administracyjnego nie obowiązuje zasada, iż nieznajomość prawa szkodzi. Art. 9 kpa znosi obowiązek powszechnej znajomości przepisów prawa administracyjnego u obywateli. Sytuacja, w której organ nie informuje strony o rzeczywistych konsekwencjach nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydaje decyzję o rozbiórce obiektu powodowaną wyłącznie jej brakiem, jest na gruncie podstawowych zasad prawa administracyjnego niedopuszczalna. Prawidłowo realizując obowiązek wynikający z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego powinien pouczyć skarżących, iż prawną konsekwencją nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Wobec braku takiego pouczenia skarżący mieli prawo przypuszczać, że do czasu ostatecznego przesądzenia kwestii legalności opłaty i jej wysokości nie będzie ona skutkować sankcją rozbiórki obiektu.
Czym innym bowiem jest wykonalność postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej przejawiająca się w obowiązku jej uiszczenia niezależnie od wnoszonych środków odwoławczych (zażalenia i skargi do sądu administracyjnego), a czym innym skutek tego postanowienia określony w przepisie prawa materialnego tj. w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo wydana decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie musi odnosić się do właściwego uprzedniego pouczenia strony o konsekwencji wynikającej z powyższego przepisu. W aktach administracyjnych sprawy w której zostaje wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej powinien znajdować się niezbity dowód, że organ prowadzący postępowanie wykonał obowiązek wynikający z art. 9 kpa tj. pouczył stronę, iż konsekwencją braku opłaty w terminie jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest takiego dowodu. W postanowieniu z dnia 28 maja 2004 r. wstrzymującym roboty budowlane związane z budową przedmiotowego garażu i nakładającym na skarżących obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego rygor rozbiórki obiektu odnosi się wyłącznie do braku przedłożenia organowi stosownej dokumentacji i pouczenia, iż w przypadku jej złożenia zostanie ustalona opłata legalizacyjna. W postanowieniu z dnia 14 stycznia 2005 r. ustalającym opłatę i obowiązek jej wpłacenia w terminie 7 dni brak jest pouczenia o konsekwencji jej nieuiszczenia we wskazanym terminie.
Również z żadnych innych dokumentów sprawy nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego poinformował pisemnie skarżących, iż konsekwencją braku opłaty w terminie wskazanym w postanowieniu jest stosownie do przepisów Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obiektu. Zatem sankcja ta nie mogła być w odniesieniu do skarżących zastosowana. Jednocześnie nie można wykluczyć, iż skarżący prawidłowo pouczeni przez organ o treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego uiściliby ustaloną opłatę niezależnie od kwestionowania jej zasadności i wysokości w odrębnym postępowaniu.
Tym samym należy stwierdzić, iż naruszenie przez organy art. 9 kpa mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie wydanych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd stosownie do art. 152 w/w ustawy orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwie skarżących do uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2005 r. i zakreśli skarżącym nowy 7 - dniowy termin do jej uiszczenia z pouczeniem, iż brak opłaty we wskazanym terminie będzie skutkował wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu stosownie do art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero wówczas gdy skarżący pouczeni o skutkach wynikających z powyższego przepisu nie uiszczą opłaty legalizacyjnej organ podejmie decyzję nakazującą im rozbiórkę przedmiotowego obiektu.