Uzasadnienie
Skarga A. P. i B. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2022 r., nr WOP.7722.88.2021.MK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., zmienioną decyzją z dnia 8 maja 2014 r., Starosta Kartuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa lokale mieszkalne na każdy segment) jako IV etap inwestycji na terenie działki nr [..] w miejscowości B., gmina Ż. W dniu 12 sierpnia 2014 r. budynki te zostały przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach do użytkowania.
W dniu 19 września 2016 r. skarżący, będący obecnymi współwłaścicielami ¼ terenu działki nr [...] (powstałej po podziale działki nr [..]) w B. przy ul. P., zgłosili zamiar budowy na tej działce garażu o powierzchni zabudowy 13 m2 (6,50 m x 2 m), wskazując, że zostanie on zlokalizowany w odległości 0,6 m od istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej ścianą pełną.
Zaświadczeniem z dnia 19 września 2016 r. Starosta Kartuski przyjął do wiadomości zamiar budowy przedmiotowego garażu, nie wnosząc sprzeciwu.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 28 marca 2019 r. i 6 czerwca 2019 r. na terenie działki nr [...] w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach ustalił, że w 2017 r. skarżący wykonali na terenie działki nr [...] budynek garażowy o wymiarach 6,45 m x 3,64 m, dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego (słupy drewniane połączone z istniejącym budynkiem mieszkalnym za pomocą śrubowych kotew). Garaż ten usytuowany został w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...] w B. ścianą pełną. Obiekt ten jest konstrukcji drewnianej, parterowy, trwale związany z gruntem.
Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach uznał, że wybudowany budynek garażowy różni się znacznie od budynku objętego zgłoszeniem. Ponieważ zaś przedmiotowy budynek został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego a zgłoszenie dotyczyło budynku garażowego wolno stojącego, wykonane roboty zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, albowiem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 29 – 31 tej ustawy nie zwalnia budowy budynku garażowego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia 18 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w B. przy budowie budynku garażowego i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., następujących dokumentów związanych z samowolnie wybudowanym w 2017 r. budynkiem garażowym:
- 1. zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy Żukowo o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo;
- 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku garażowego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego (wraz z zaświadczeniem potwierdzającym uprawnienia projektanta i osoby sprawdzającej oraz zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego aktualnymi na dzień opracowania projektu);
- 3. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przy piśmie z dnia 9 marca 2021 r. skarżący przedłożyli wymaganą dokumentację.
W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r., nr PINB.5170.57.19.2020.ZSz., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną budowę w 2017 r. budynku garażowego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy wynoszących 6,45 m x 3,64 m, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w B. przy ul. P., która wynosi pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 50 x 500 zł x 1 x 1 = 25 000 zł, wskazując, że skarżący opłatę tę winni uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że skarżący, w odpowiedzi na postanowienie 18 września 2020 r., przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczące przedmiotowego budynku garażowego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentacja została sporządzona i sprawdzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do projektowania a przedmiotowa zabudowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo. W związku z powyższym, należało ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty ustalona została na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 tej ustawy, uwzględniając, że przedmiotowy budynek garażowy należało zakwalifikować do III kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik (k) i (w) wynosi 1 a stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących zażalenia na powyższe postanowienie, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 6 lipca 2021 r.
Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę określoną w art. 49 Prawa budowlanego a zaskarżone postanowienie było prawnie uzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że sytuacja finansowa strony nie może stanowić przesłanki legalizacyjnej obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wskazując, że organ odwoławczy wielokrotnie doręczał pisma po wymaganym ustawowo czasie a skarżący w toku całego postępowania działali zgodnie z prawem. Nadto, w trakcie postepowania, w dobrej wierze, wpłacili na poczet opłaty legalizacyjnej kwotę 2000 zł, żywiąc nadzieję, że budynek zostanie tym samym zalegalizowany.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2022 r. jest zgodne z prawem.
Zauważyć na wstępie należy, że orzekające organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. albowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 7 maja 2019 r. a zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Orzekające w sprawie organy wykazały prawidłowe podstawy do zastosowania dyspozycji powołanego przepisu. Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 49 stanowi dalszy ciąg procedury legalizacyjnej (nielegalnej budowy), rozpoczętej na podstawie art.
48. Procedura legalizacyjna jest wieloetapowym postępowaniem, wszczętym na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, które może zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 (nakaz rozbiórki) albo jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 prawa budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 677).
Słusznie zaś orzekające w sprawie organy oceniły, że wybudowany przez skarżących na terenie działki nr [...] w B. garaż stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Przedmiotowy obiekt budowlany nie został objęty zgłoszeniem dokonanym przez skarżących w dniu 19 września 2016 r. Skarżący zgłosili bowiem zamiar budowy garażu o powierzchni zabudowy 13 m2 (6,50 m x 2 m), wskazując, że zostanie on zlokalizowany w odległości 0,6 m od istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej ścianą pełną.
Jak ustalono zaś podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 28 marca 2019 r. i 6 czerwca 2019 r. na terenie działki nr [...] w B., w 2017 r. skarżący wykonali na terenie tej działki budynek garażowy o wymiarach 6,45 m x 3,64 m, dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego (słupy drewniane połączone z istniejącym budynkiem mieszkalnym za pomocą śrubowych kotew). Garaż ten usytuowany został w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...] w B. ścianą pełną. Obiekt ten jest konstrukcji drewnianej, parterowy, trwale związany z gruntem.
Na tle tych okoliczności, słusznie orzekające organy przyjęły, że wykonany przez skarżących garaż nie został objęty zgłoszeniem skarżących a jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie przewidywał dla takiego obiektu – garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne przy tym zaś jest, że skarżący takiego pozwolenia nie posiadają.
Procedura legalizacyjna przedmiotowego obiektu budowlanego została przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w zgodzie z wymogami określonymi w art. 48 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokonana w jej toku ocena nie budzi wątpliwości co do jej prawidłowości i rzetelności.
Organ dokonał wstępnej oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz spełnienia przez nią przepisów techniczno – budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Stosując się do dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ ten postanowieniem z dnia 18 września 2020 r. wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w B. przy budowie budynku garażowego i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., następujących dokumentów związanych z samowolnie wybudowanym w 2017 r. budynkiem garażowym: zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy Żukowo o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku garażowego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego (wraz z zaświadczeniem potwierdzającym uprawnienia projektanta i osoby sprawdzającej oraz zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego aktualnymi na dzień opracowania projektu); oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący, wykonując nałożony na nich obowiązek, przy piśmie z dnia 9 marca 2021 r. przedłożyli do akt sprawy wymagane mocą art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane dokumenty, w tym zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 18 grudnia 2020 r. o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedkładając do akt powyższe dokumenty, zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, skarżący złożyli wniosek o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego. Wykonując dyspozycję art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ dokonał oceny: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Sąd podkreśla przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora lecz uprawnieniem, i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Dlatego też, podmiot prawnie obowiązany do przyjęcia obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego może w każdej chwili złożyć na piśmie oświadczenie, że nie chce lub nie żąda legalizacji samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 662, 663).
Powyższe okoliczności uprawniały orzekające w sprawie organy do ustalenia wobec skarżących opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest bowiem nieodłącznym elementem postępowania legalizacyjnego.
Wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej nie budzi przy tym wątpliwości Sądu a orzekające organy przedstawiły prawidłowe jej wyliczenie, stosując się do wymogu art. 49 ust. 2, zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Nadto, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów. Sposób ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej został tak skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego ani od wartości obiektu, jego stanu technicznego czy też okoliczności, w jakich został zbudowany. Mają więc niekiedy miejsce takie przypadki, że można mieć poważne wątpliwości, czy wysokość opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nie przewyższa wartości materialnej legalizowanego obiektu budowlanego, ale jest to kwestia do rozważenia ewentualnie przez stronę (inwestora, właściciela). Unormowania zawarte w art. 49 ust. 2 i art. 59f ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie określają sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej i nie dają organowi administracyjnemu możliwości jej "miarkowania" oraz brania pod uwagę innych okoliczności niż w nich wskazane. W szczególności nie pozwalają na uwzględnianie sytuacji materialnej zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty, jak również stopnia szkodliwości społecznej popełnionej samowoli (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1951/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 49c ust. 1 prawa budowlanego do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zatem, kwestia możliwości umorzenia, odroczenia spłaty lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej leży w gestii wojewody, zaś ewentualne złożenie wniosku do wojewody, o którym mowa w art. 67a o odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub umorzenie zaległości podatkowych na wniosek podatnika spowoduje zawieszenie dalszych czynności organu I instancji (wydania z art. 48 Pb decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego) do czasu uiszczenia opłaty.
Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a podjęte na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.