Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał J. B., P. J. i W. M. rozbiórkę trzech obiektów budowlanych – domków letniskowych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, postawionych na elementach betonowych wraz z trzema tarasami drewnianymi, rozbiórkę ustępu o konstrukcji drewnianej oraz obmurówki prowizorycznej studni wierconej - pobudowanych samowolnie na działce nr w B., gmina K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas oględzin dokonanych z udziałem stron na przedmiotowej działce w dniu 6 kwietnia 2000 r. stwierdzono samowolne wybudowanie wyżej wymienionych obiektów budowlanych. Ustalono, że zabudowę tę wykonano w październiku 1997 r. Inwestorzy nie wykazali, aby na powyższą zabudowę posiadali pozwolenie na budowę, jak również nie dokonano zgłoszenia budowy tych obiektów i prowadzenia robót budowlanych. Zatem stosownie do art. 48 Prawa budowlanego samowolnie wybudowane obiekty należało rozebrać.
W odwołaniu od tej decyzji J. B., P. J. i W. M. wnosili o jej uchylenie, wskazując, iż na działce nr w B., gmina K. postawiono trzy altany gospodarcze, nie zaś, jak podaje inspektor, domki letniskowe. Altany te nie są trwale związane z gruntem, nadto nie mają tarasów, a jedynie podesty ułatwiające wejście do nich. Posadowienie takich altan nie wymaga, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
Wskazywali także, iż w dniu 12 czerwca 2000 r. wystąpili do Wójta Gminy o zmianę przeznaczenia użytkowania działki z rolnej na rekreacyjną.
Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w dniu 16 sierpnia 2000 r. zaskarżoną decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podzielając w całości uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Dodatkowo organ administracji wskazał, że określonych jako "altany gospodarcze" obiektów budowlanych nie można zakwalifikować do grupy obiektów opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. uzupełniających zabudowę zagrodową, gdyż na przedmiotowej działce zabudowa zagrodowa nie istnieje. Ponadto organ zaznaczył, iż grupa obiektów wskazana w tym przepisie, wyłączono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy i w razie nie wykonania tego obowiązku również podlega rozbiórce. Ponadto wskazano, iż również w razie nie wykonania obowiązku zgłoszenia obiekt taki podlega rozbiórce.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B., P. J. i W. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 3, art. 28, art. 29 i art. 48 Prawa budowlanego.
Skarżący wskazywali, iż nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi, nie wiedzieli oni bowiem, iż altany gospodarcze, nie będące trwale z gruntem związane, wymagają również takiego zgłoszenia. Zdaniem skarżących altany powyższe nie mając jednoznacznych cech obiektu budowlanego i z tego powodu zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego było niewłaściwe. Stosownie bowiem do art. 3 tej ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć:
- a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,
- b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,
- c) obiekt małej architektury
Posadowione przez nich altany gospodarcze nie są zatem według nich obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy. Skarżący uważają, iż w przypadku, gdy organ stwierdził wobec nich naruszenie przepisów prawa budowlanego, to powinien zastosować art. 50 ustawy Prawo budowlane – wstrzymać wykonywanie robót budowlanych, a nie stosować najostrzejszy środek administracyjny, jakim jest rozbiórka obiektu.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, iż obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę to parterowe budynki gospodarcze o określonych parametrach, związane z produkcją rolną, uzupełniające jedynie zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Przedmiotowe obiekty,wybudowane przez skarżących nie spełniają tych warunków, gdyż działka, na której są usytuowane nie stanowi siedliska i nie jest zabudowana innymi obiektami, poza wskazanymi do rozbiórki.
Przedmiotowe obiekty nie są również altanami gospodarczymi, niewymagającymi pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy terenów działek posiadających status pracowniczych ogródków działkowych.
Skarżący w nadesłanym piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2004 r. podtrzymują zarzuty zgłoszone w skardze, a nadto zarzucają naruszenie art. 61 § 1 i 10 k.p.a. oraz wadliwą kwalifikację obiektów budowlanych,a w konsekwencji zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że takiego pozwolenia skarżący nie uzyskali.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzji o rozbiórce, na swój koszt spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu, którego ten obowiązek dotyczy (por. art. 52 ustawy). Z przepisu tego wynika, iż adresatem decyzji o rozbiórce może być wyłącznie inwestor, zarządca lub właściciel obiektu, co przy braku jednoznacznego wskazania adresata może jednak w praktyce powodować trudności w jego ustaleniu.
Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w nauce prawa, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. K.p.a. z komentarzem B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2000, s. 446). Nakazanie wszystkim skarżącym rozbiórki wszystkich obiektów budowlanych nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Tak sformułowana decyzja nie nadaje się oczywiście do wykonania, bowiem nie wyjaśnia, który z obiektów powinien być przez którego skarżącego rozebrany. Brak jest zatem możliwości kontroli wykonania tej decyzji i jej ewentualnej egzekucji.
Z akt sprawy, a w konsekwencji z treści decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji nie wynika, która ze skarżących stron jest zobowiązana do rozbiórki danego obiektu. Obiektów jest w sprawie więcej aniżeli jeden. Natomiast z decyzji nie wynika, który obiekt należy do oznaczonej osoby jako inwestora, właściciela czy z innego tytułu zarządzającego obiektem. Nie wykazano też, aby strony łączyła jakaś więź prawna, stosunek prawno-rzeczowy czy inny, który umożliwiałby traktowanie stron jako wspólnie i łącznie zobowiązanych (solidarnie) do rozebrania obiektów wymienionych w decyzji. Nie dokonanie oznaczenia strony zobowiązanej do rozbiórki konkretnie oznaczonego obiektu budowlanego uniemożliwia wykonanie decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja taka nie nadawała się do wykonania w dniu wydania ani też nie nadaje się do wykonania w dniu dzisiejszym. Niewykonalność tej decyzji jest trwała, a zatem mieści się w dyspozycji art. 156 1 pkt 5 k.p.a. co powoduje, że decyzję taką należy uznać jako dotkniętą wadą nieważności.
Z kolei organ odwoławczy, który rozpoznawał odwołanie od decyzji dotkniętej wadą z art. 156 1 k.p.a. powinien taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Utrzymanie w mocy decyzji, której nie można wykonać stanowi rażące naruszenie art. 138 1 pkt 1 k.p.a.
W dalszym toku postępowania organ administracji powinien, który obiekt należy do oznaczonej osoby jako inwestora, właściciela czy z innego tytułu zarządzającego obiektem i nakazać jego rozbiórkę zindywidualizowanemu adresatowi.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.