Uzasadnienie
E. K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 26 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 8 września 2021 r. E. K., reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. G., wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, I. K. Burmistrz Miasta decyzją z 26 października 2021 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że I. K. ma 46 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 17 stycznia 2014 r., wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1996 roku - wydane na stałe. Choruje ona na stwardnienie rozsiane, posiada niedowład czterokończynowy z przewagą kończyn dolnych. Od wielu lat jest zależna od osób drugich, jest osobą leżącą, nie siedzi, z pomocą innych osób potrafi przewracać się na lewy bok. Jej stan zdrowia w ostatnich miesiącach znacznie się pogorszył, do tego stopnia, że nie jest w stanie samodzielnie złożyć podpisu. Z powodu złego stanu zdrowia wymaga całodobowej opieki i musi być zawsze pod kontrolą innych osób. Organ stwierdził też, że wnioskodawczyni posiada prawo do własnej emerytury od 12 listopada 2016 roku, tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego, przy czym 17 września 2021 r. E. K. oświadczyła, że nie zawiesi prawa do pobierania emerytury z ZUS do czasu uzyskania pewności, że po jej zawieszeniu uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W trakcie przeprowadzonego 30 września 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni jest bierna zawodowo, zamieszkuje wspólnie z córką, nad którą sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę w zakresie zaspokajania jej codziennych potrzeb życiowych, wykonując codziennie wszystkie czynności związane z zapewnieniem właściwej opieki poprzez czynności związane z pielęgnacją, myciem, ubieraniem, rehabilitacją, wymianą pieluchomajtek, opróżnianiem worka z moczem, wymianą pościeli, podawaniem leków. Utrzymuje porządek w mieszkaniu, sporządza zakupy, przygotowuje posiłki, karmi córkę, uczestniczy w wizytach lekarskich, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, nadzoruje w sposób ciągły potrzeby córki. I. K. potwierdziła, że matka, E. K., zapewnia jej opiekę.
W dniu 17 września 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że jest zdolna podjąć zatrudnienie i pozwala jej na to stan zdrowia, lecz całodobowa i długoterminowa opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy oraz pracę zdalną, gdyż skutkowałoby to narażeniem zdrowia i życia córki, która wymaga całodobowej opieki. Wnioskodawczyni oświadczyła też, że córka od zaistnienia niepełnosprawności w 1996 roku nie kontynuowała nauki w szkole ani w szkole wyższej, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, w którym orzeczono by wcześniejszą datę istnienia niepełnosprawności.
Wnioskodawczyni oświadczyła też, że prawo do emerytury uzyskała bezpośrednio po pobieranym zasiłku dla opiekuna na córkę, I. K.; ostatnio była zatrudniona w firmie "A." do 30 czerwca 2010 r. W związku z chorobą córki posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., następnie uzyskała prawo do zasiłku dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. do 11 listopada 2016 r., ponieważ od 12 listopada 2016 r. nabyła prawo do własnej emerytury.
Organ ustalił również, że I. K. ma 27-letniego syna, K. K., który nie jest w stanie zapewnić długotrwałej i całodobowej opieki matce. Ma on własną rodzinę, w tym jedno dziecko w wieku 3,5 lat, mieszka w osobnym mieszkaniu na terenie miasta L., pracuje, nie posiada własnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W miarę swoich możliwości pomaga matce. Natomiast mąż I. K., D. K., mieszkający w L., z którym ma orzeczoną separację wyrokiem sądu z 24 stycznia 2005 r., nie utrzymuje żadnych kontaktów z I. K. i mimo zasądzonych alimentów na rzecz I. K., z obowiązku alimentacyjnego nie wywiązuje się i nie interesuje się losem żony.
Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ stwierdził też, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (K.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 129 K.r.o. obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Natomiast zgodnie z art. 130 K.r.o. istnieje obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tak więc do grona "krewnych", którzy mogą zostać obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym, należy wliczyć m.in. małżonków po rozwodzie, orzeczeniu separacji czy unieważnieniu małżeństwa.
Zdaniem organu, wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak w uzasadnieniu Trybunał orzekł, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium daty powstania niepełnosprawności z ustawy, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W związku z tym, w ocenie organu, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w dalszym ciągu wiążący, również w rozpatrywanej sprawie.
Organ wskazał też, że art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wnioskodawczyni prawo do emerytury nabyła w drodze decyzji przyznającej to świadczenie.
Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione dwie przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego:
- niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 1996 roku (a więc w wieku 21 lat), nie powstała przy tym w trakcie trwania nauki,
- wnioskodawczyni posiada prawo do własnej emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 29 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 26 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z orzeczenia z 17 stycznia 2014 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że I. K., ur. 27 lipca 1975 r., posiada znaczny stopień niepełnosprawności istniejącej od 1996r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 października 2007 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano na stałe. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że E. K. jest uprawniona do emerytury, do której prawa, jak oświadczyła, nie zawiesi do momentu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło jednak argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej wskazując, że podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło następnie, że jakkolwiek językowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko zajmowane według organu przez sądy administracyjne, że narusza zasadę równości taka wykładnia wskazanego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe (emeryturę), jak w niniejszej sprawie, nie znajduje wprost uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury.
Jednak, jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z treści złożonego 17 września 2021 r. oświadczenia jednoznacznie wynika, że E. K. ma świadomość, iż aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne powinna zawiesić emeryturę. Wnioskująca nie zawiesiła jednak prawa do pobierania emerytury. W tym stanie rzeczy Kolegium, uznając decyzję organu I instancji za słuszną, utrzymało ją w mocy.
E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2021 r., zarzucając organowi naruszenie:
- art. 17 ust. 5 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia w sytuacji, gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- art. 9 i 79a k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z 26 października 2021 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że informacja o możliwości zawieszenia emerytury powinna być udzielona przez organ stronie tylko wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej ugruntowane jest już stanowisko, że osoby posiadające prawo do emerytury są uprawnione do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy zawieszą pobieranie emerytury. Zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma (m. in.) ustalone prawo do emerytury (...).
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że córka skarżącej, I. K. (ur. 27 lipca 1975 r.) ma mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 17 stycznia 2014 r., wydanego na stałe, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1996 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 października 2007 r. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 grudnia 2016 r. wynika, że E. K. pobiera emeryturę. Wysokość emerytury została przy tym zwaloryzowana decyzją z 1 marca 2021 r. i wobec ustalenia, że jest niższa od najniższej – podwyższona do kwoty 1250,88 zł, przy czym wysokość świadczenia emerytalnego do wypłaty wynosi 1066,30 zł.
Organ I instancji w wydanej decyzji uznał dwie przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną było niespełnienie wymogów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia -wobec powstania niepełnosprawności w 1996 r., kiedy to córka strony miała 21 lat i nie była w trakcie trwania nauki. Drugą z przesłanek stanowiło niespełnienie wymogów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ustalone prawo E. K. do świadczenia emerytalnego.
Organ I instancji nie uwzględnił jednak, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji nie podzieliło argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek i czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, podzielając jednak błędnie stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do złożonego przez E. K. oświadczenia z 17 września 2021 r. organ II instancji wskazał, że miała ona świadomość, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne powinna zawiesić emeryturę, jednakże prawa do emerytury nie zawiesiła.
W ocenie obu organów przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie jest trafne.
Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2375/19, przyjmując ją za własną. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł mianowicie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego w ww. wyrokach sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty czy emerytury pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA).
Na brak możliwości "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 772/21, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 563/21, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 349/21, z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2917/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 640/21, CBOSA), które to stanowisko pozostaje w całości zgodne z poglądem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Należy zatem przyjąć, że prawidłowe rozwiązanie opisanego problemu polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 504, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, Sąd uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak nie dostrzegł potrzeby prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie.
Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się, złożone 17 września 2021 r., oświadczenie E. K., że nie zawiesi prawa do emerytury do czasu uzyskania pewności, że po jej zawieszeniu uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu z oświadczenia E. K. z 17 września 2021 r. wynika wprawdzie brak woli zawieszenia prawa do emerytury, jednakże jedynie do czasu uznania, że spełnia pozostałe warunki do otrzymania wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Działanie E. K. w tym zakresie uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do emerytury przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.
Zdaniem Sądu organy w pierwszej kolejności powinny ocenić spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności - umożliwić jej dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21, CBOSA).
Zdaniem Sądu – w zaistniałym stanie faktycznym – na konieczność udzielenia stosownej informacji nie wpływa fakt, że E. K. była reprezentowana w postępowaniach administracyjnych obu instancji przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA).
Odnosząc się do kwestii reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd podziela zawarte w orzecznictwie stanowisko o ograniczeniu opisanego wyżej obowiązku informacyjnego w zakresie treści przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 935/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 699/11, CBOSA). Posiadaną przez dotychczasowego pełnomocnika wiedzę o treści obowiązujących przepisów odzwierciedla chociażby treść złożonego w imieniu E. K. wniosku z 7 września 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zauważyć jednak należy, że dla zapewnienia opisanej wyżej koordynacji działań oraz płynnego przejścia osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, osobie pobierającej świadczenie emerytalne należy udzielić informacji dotyczącej zweryfikowania pozostałych przesłanek przyznania świadczenia przez organ prowadzący postępowanie, której to wiedzy profesjonalny pełnomocnik nie posiada. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, że E. K. w złożonym, osobiście bez pełnomocnika, piśmie z 17 września 2021 r. wyraźnie wskazała, że nie zawiesza prawa do emerytury do czasu uzyskania pewności przez SKO, że po jej zawieszeniu uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, trudno bowiem oczekiwać, że strona zawiesi swoje prawo do emerytury, nie mając jednoznacznej informacji od organu, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a brak zawieszenia prawa do emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania jej tego świadczenia. Właściwie prowadzone postępowanie powinno umożliwić skarżącej zawieszenie prawa do emerytury i pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia tego prawa, przy czym informację w tym zakresie organ powinien udzielić wnioskodawcy możliwie niezwłocznie, tak by umożliwić jej jak najszybsze uzyskanie świadczenia wyższego.
Sąd podkreśla, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nieprawidłowo zweryfikował pozytywne przesłanki przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy z kolei przesłanki te ustalił już prawidłowo, to jednak w sposób wadliwy zastosował przepis kreujący przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie dostrzegając wynikających z niego uprawnień dla strony skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie skarżącej niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa w zakresie ewentualnego usunięcia przeszkód do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącej zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu odwoławczego.