Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw L. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2020 r., nr [..], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2019 r., nr [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 16 listopada 2017 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę budynku usługowego nr [..] na działce nr [..], obręb [..] przy ulicy L. w G. Decyzją z 29 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta przeniósł powyższą decyzję na rzecz L. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą B. (dalej jako inwestorka).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako PINB, przeprowadził 12 lipca 2018 r. kontrolę budowy na terenie ww. nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że w trakcie realizacji budowy budynku usługowego na podstawie pozwolenia na budowę z 16 listopada 2017 r. dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, który miał stanowić budynek usługowy o kategorii obiektu budowlanego XVII. Modyfikacje polegały na zmianie charakterystycznych parametrów budynku i wysokości budynku. Bryła budynku była realizowana w innym kształcie rzutu niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Budynek zaprojektowano o długości 26,93 m i o szerokości 14,64 m, natomiast wykonano o długości 38,35 m i szerokości 9,72 m. Wysokość kalenicy dachu zaprojektowano na 9,32 m, natomiast według oświadczenia inspektora nadzoru wysokość wynosiła 9,58 m. Wewnątrz budynku zmieniono układ ścian z zamiarem zmiany funkcji budynku z usługowej na przedszkole. Dokonano także zmian w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych, czyli zmiany zagospodarowania terenu.
Wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego PINB wszczął postępowanie administracyjne i postanowieniem z 18 lipca 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Decyzją z 14 września 2018 r. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi w terminie do 30 grudnia 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
4 października 2018 r. inwestorka przedłożyła cztery egzemplarze projektu zamiennego budynku usługowego – niepublicznego przedszkola czterooddziałowego (kat. IX). Po zapoznaniu się z treścią projektu oraz wnioskami Wspólnoty Mieszkaniowej postanowieniem z 29 stycznia 2019 r. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Uzupełnione dokumenty przedłożono 4 lutego 2019 r. PINB zapoznał się z przedłożonym projektem i stwierdził, że nie uzupełniono wszystkich braków. Poinformowano inwestorkę, że dla organu wiążąca jest treść projektu a nie wyjaśnienia składane na piśmie. Przypomniano, że w postanowieniu z 29 stycznia 2019 r. organ wyjaśniał, że projekt powinien być opracowaniem całości inwestycji a nie uzupełnieniem projektu pierwotnego. Z powodu stwierdzonych naruszeń, w tym art. 33 i 34 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), decyzją z 15 marca 2019 r. PINB nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych.
Inwestorka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej WINB, decyzją z 14 czerwca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy został złożony uzupełniony projekt budowlany zamienny. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z 11 września 2019 r. Prezydent Miasta uchylił swoją decyzję z 16 listopada 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Decyzją z 15 października 2019 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższą decyzję zaskarżyła odwołaniem Wspólnota Mieszkaniowa (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa), przy czym odwołanie to zostało podpisane przez jednego członka zarządu Wspólnoty.
Pismem z 3 lutego 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez członków zarządu G. Ż. i P. S., wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania z 31 października 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że 22 stycznia 2020 r. WINB wezwał członka zarządu do uzupełnienia braków formalnych, a wezwanie wysłano na adres dotychczasowego administratora wspólnoty mieszkaniowej – T. O., jednakże do dnia złożenia wniosku administrator nie poinformował członków zarządu o wezwaniu. Poproszono o kierowanie dalszej korespondencji na adres członków zarządu podpisanych pod wnioskiem.
Postanowieniem z 14 lutego 2020 r. WINB przywrócił Wspólnocie termin do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Następnie, decyzją z 28 lutego 2020 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, jednak zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż nie została prawidłowo doręczona stronie, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. PINB doręczył decyzję T. O., który jest administratorem Wspólnoty, lecz nie wykazał swojego umocowania do działania w imieniu Wspólnoty. Zatem PINB powinien przeprowadzić postępowanie ponownie z udziałem prawidłowo poinformowanych stron. WINB zwrócił także uwagę, by organ I instancji przeanalizował projekt budowlany zamienny pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami oraz czy zrealizowano nałożone wcześniejszymi rozstrzygnięciami obowiązki.
L. S. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji oraz na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego z 14 lutego 2020 r. o przywróceniu Wspólnocie Mieszkaniowej terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydaną decyzję, tj. art. 7, 9, 12 oraz art. 40 i 77 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny statusu T. O., uznając go za pełnomocnika i ograniczając ocenę prawną sprawy do kwestii pełnomocnictwa przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że T. O. nie występował w niej jako pełnomocnik, lecz poinformował jedynie o zmianie adresu do korespondencji dla strony, którą to stroną była i nadal jest Wspólnota Mieszkaniowa, a która na wszystkich dotychczasowych etapach sprawy w ramach wewnętrznych stosunków zorganizowała obsługę administracyjną, w tym obsługę poczty i w ramach całego postępowania przed organem I instancji akceptowała i nie kwestionowała funkcjonującego w takiej formie adresu do korespondencji, nie domagała się zmiany takiego adresu ani nie kwestionowała upoważnienia do odbioru korespondencji jak i skuteczności doręczeń, zaś otrzymując fizycznie przesyłki w pełni korzystała z czynnego uprawnienia strony do udziału w postępowaniu, w tym także do złożenia odwołania,
- 2) naruszenie art. 41 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia, że zmiana adresu do korespondencji nastąpiła dopiero 3 lutego 2020 r. na etapie odwoławczym i wywołała skutki na przyszłość,
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydaną decyzję, tj. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia z 14 lutego 2020 r. o przywróceniu terminu do dokonania czynności – uzupełnienia braku odwołania, pomimo braku wystąpienia przesłanki "braku winy" w jego niedochowaniu, a tym bardziej braku uprawdopodobnienia ww. przesłanki.
Wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) także o uchylenie postanowienia z 14 lutego 2020 r. o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem organowi odwoławczemu zaleceń w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub dotyczących merytorycznego rozpoznania odwołania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wspólnoty mieszkaniowe posiłkują się pomocą zawodowych administratorów, którzy organizują obsługę administracyjną, w tym obsługę poczty i odbiór korespondencji. W ocenie wnoszącej sprzeciw, organ odwoławczy niesłusznie utożsamił administratora wspólnoty z pełnomocnikiem takiej wspólnoty. Podkreślono, że T. O. nigdy nie był pełnomocnikiem strony ani nie zgłaszał woli występowania w takim charakterze. Przedmiotem pisma administratora z 8 sierpnia 2019 r. było wyłącznie podanie nowego adresu do korespondencji strony, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej. Przypomniano, że zgodnie z orzecznictwem upoważnienie do odbioru korespondencji może być udzielone także w sposób dorozumiany, a za skuteczny moment doręczenia korespondencji uznaje się chwilę przekazania jej osobie upoważnionej a nie późniejsze rozdzielenie przesyłek docelowym adresatom. W ocenie wnoszącej sprzeciw, doręczenie decyzji T. O. nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej Wspólnoty, ponieważ wniesiono odwołanie w terminie.
Podniesiono również, że główną przesłanką przywrócenia terminu do dokonania czynności w k.p.a. jest uprawdopodobnienie braku winy w niedotrzymaniu terminu do dokonania czynności, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Podkreślono, że decyzja PINB została doręczona na wskazany adres do korespondencji, a następnie przekazana zarządowi wspólnoty, ponieważ wniesiono odwołanie w ustawowym terminie 14 dni. Zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji Wspólnota akceptowała sposób doręczania korespondencji administratorowi. Dopiero pismem z 3 lutego 2020 r. wspólnota oznajmiła, że odtąd korespondencję należy kierować na adres dwóch wskazanych członków zarządu.
Ponadto Wspólnota nie zanegowała adresu do korespondencji sprzed 3 lutego 2020 r. W ocenie wnoszącej sprzeciw, problemy komunikacyjne pomiędzy Wspólnotą a jej administratorem nie stanowią przypadku braku winy strony w dochowaniu terminu.
W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jego zarzuty są uzasadnione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).
Jak wynika z orzecznictwa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego inwestorki. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że wyłączną przyczyna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było nie doręczenie decyzji organu I instancji stronie postępowania, tj. Wspólnocie, reprezentowanej przez zarząd, lecz T.O., który pełni funkcję administratora Wspólnoty. Zdaniem organu odwoławczego, T.O. nie został ustanowiony przez Wspólnotę jej pełnomocnikiem ze względu na brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy, a to oznacza że doręczanie mu korespondencji w sprawie przez organ I instancji było wadliwe. Organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji postępowanie wymaga w całości ponownego przeprowadzenia, co zwalnia go od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozpoznania zarzutów odwołania.
Z kolei, sprzeciwiająca argumentuje, że T. O. nie był pełnomocnikiem Wspólnoty, a jedynie wskazał adres do doręczeń dla niej korespondencji do niej kierowanej. W tej sytuacji, Wspólnota była prawidłowo określoną strona postępowania, biorącą w nim czynny udział, także poprzez jej członków, którzy korzystali z uprawnienia do przeglądania akt postępowania, co oznacza że prawo Wspólnoty do czynnego udziału w postępowania nie zostało upośledzone przez doręczania korespondencji na adres jej zarządcy (najpierw w osobie K. B., a następnie – T. O.).
Ustosunkowując się do powyższego zagadnienia wskazać należy, że problematyka reprezentacji wspólnot mieszkaniowych jest uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. 2020, poz. 532 ze zm., dalej jako u.w.l.). Zgodnie z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, której przepisy szczególne nie przyznają osobowości prawnej (zob. np. H. Izdebski [w:] H. Izdebski (red.), Ustawa o własności lokali. Komentarz, WKP 2019, dostępny w SIP LEX). Stosownie do art. 21 u.w.l. zarząd wspólnoty kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1), natomiast gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2).
Przy czym należy odróżnić kwestię uprawnienia zarządu wspólnoty do reprezentowania całej wspólnoty (przedstawiciel ustawowy wspólnoty, jej organ) od ustanowienia przez wspólnotę pełnomocnika. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie pełnomocnika reguluje art. 33 k.p.a., z którego wynika w szczególności, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Wspólnota działa w postępowaniu osobiście, tj. bez pomocy pełnomocnika, o którym mowa w art. 33 k.p.a. Pełnomocnikiem takim w szczególności nie jest T. O. – administrator Wspólnoty. W aktach administracyjnych bowiem nie ma pełnomocnictwa dla niego do reprezentowania Wspólnoty. Oznacza to, że Wspólnota jest reprezentowana w niniejszym postępowaniu przez dwóch jej członków (z 5 ustanowionych uchwałą nr [...] z 23 kwietnia 2019 r.). Z akt administracyjnych wynika, że taki udział w postępowaniu biorą w imieniu Wspólnoty G. Ż. i P. S. Uprawnionym do odbioru pism kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej jest każdy członek jej zarządu, a w wobec braku wskazania przez Wspólnotę konkretnej osoby członka zarządu, do której organ ma kierować korespondencję w niniejszej sprawie, organ administracji może samodzielnie wybrać taką osobę i doręczenie na jej adres będzie skuteczne (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3029/15, CBOSA).
W ocenie sądu, wadliwe jest stanowisko sprzeciwiającej odnośnie do prawidłowości doręczeń dokonywanych przez organy administracji na rzecz Wspólnoty na adres administratora, w szczególności zaś - na adres T. O. Niewątpliwie, pismo z 8 sierpnia 2019 r. nie ma charakteru pełnomocnictwa. Z pisma tego wynika wyłącznie adres do doręczeń pism dla Wspólnoty – na adres jej administratora T. O. W ocenie sądu jednak, ze względu na brak upoważnienia T. O. do złożenia jakiegokolwiek oświadczenia w imieniu Wspólnoty, pismo to nie mogło wywołać skutku w postaci wskazania adresu do korespondencji. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie zostało ono nawet podpisane przez T. O., lecz przez osobę z jego upoważnienia (podpis jest nieczytelny). Oznacza to, że organ I instancji powinien był wezwać Wspólnotę do uzupełnienia braków formalnych tego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, czego nie uczynił, wadliwie w pełni akceptując wynikające z niego wskazanie odnośnie do adresu do doręczeń pism kierowanych do Wspólnoty.
Zagadnienie doręczeń w postępowaniu administracyjnym ma istotne znaczenie dla prawidłowości podejmowania rozstrzygnięć przez organy ze względu na skutki prawne. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego reguluje problematykę doręczeń w przepisach od art. 39 do art. 49b. Jak wskazano powyżej wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli lokali, w związku z czym byłoby niemożliwe doręczanie korespondencji adresowanej do wspólnoty pod adres każdego właściciela lokalu w tej wspólnocie. Metodą stosowaną w praktyce jest albo przesyłanie korespondencji na adres członków zarządu (w braku wskazania konkretnej osoby – na adres jednego z nich) albo na adres administratora - w ramach podpisanej umowy z administratorem, czyli przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami w myśl art. 184a i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.
Dz. U. 2020, poz. 65 ze zm.), po wykazaniu przez niego umocowania do działaniu w imieniu wspólnoty w konkretnej sprawie. Wówczas adres siedziby administratora byłby adresem do korespondencji. Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do dokonywania doręczeń pism kierowanych do Wspólnoty na adres T. O. Niewątpliwie zatem, wbrew stanowisku sprzeciwiającej, organ I instancji uchybił treści art. 40 i 42 k.p.a., co mogło doprowadzić do upośledzenia praw procesowych strony, gwarantowanych w art. 10 k.p.a. W konsekwencji, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji.
Niewątpliwie, prawidłowość tych gwarancji wiąże się z prawidłowym doręczaniem korespondencji, w tym zwłaszcza decyzji administracyjnej, przez organy orzekające w sprawie. W ocenie sądu, jak wskazano powyżej, Wspólnota nie została prawidłowo poinformowana o wydanej w sprawie decyzji, skoro przesyłkę skierowano na wadliwy adres, z naruszeniem zasad jej reprezentacji.
Jednakże, wbrew wymogom wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a., powyższe naruszenie nie jest tego rodzaju, by podzielić stanowisko, iż implikuje ono konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu, uchybienie przepisom postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało oceny przez pryzmat ich wpływu na wynik postępowania, a w szczególności – na stopień uchybienia prawom procesowym Wspólnoty. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających dlań z art. 10 § 1 k.p.a. nie za każdym razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 16.01.2019 r. II OSK 326/17, LEX nr 2624499), a zatem ciężar gatunkowy takiej wady należy rozpatrywać w okolicznościach konkretnej sprawy.
Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie sąd zauważa, że pismem z 8 sierpnia 2019 r. skierowanym do organu odwoławczego zarządca T. O. poinformował o "zmianie adresu do korespondencji" z adresu byłego administratora K. B. i wskazał jako nowy adres do korespondencji adres siedziby swojego przedsiębiorstwa. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby Wspólnota kwestionowała taki sposób doręczania jej korespondencji - zarówno wówczas, gdy administratorem była K. B., jak później, gdy został nim T. O. Co więcej, jak wynika z akt sprawy decyzja PINB z 15 października 2019 r. skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej została doręczona właśnie na adres służbowy jej administratora i mimo tego, Wspólnota – reprezentowana przez dwóch członków zarządu – skutecznie złożyła odwołanie od decyzji PINB pismem z 24 października 2019 r. Zatem per facta concludentia do czasu złożenia pisma z 3 lutego 2020 r. Wspólnota nie kwestionowała takiego adresu do doręczeń, ani nie zwróciła się do organów z informacją o nowym adresie do doręczeń, jednocześnie korzystając z takiej formy otrzymywania korespondencji (vide: złożone w terminie odwołanie).
Ponadto, w toku postępowania członkowie Wspólnoty brali w nim czynny udział, w szczególności zapoznając się z aktami niniejszej sprawy. W konsekwencji, niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało uchybienie przepisom postępowania, jednakże stwierdzona wadliwość nie upoważniała organ odwoławczy do zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności - do dostąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej i uchylenia się od rozpoznania zarzutów odwołania.
Zauważyć ponadto należy, że w ramach czysto literalnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. można dojść do wniosku, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania. Dokonując jednak wykładni zorientowanej na cel powyższego przepisu należy dojść do wniosku, że chodzi tu o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Naruszenie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów procesowych – art. 40 § 2 k.p.a., art. 33 § 2 k.p.a., art. 10 i 28 k.p.a. musiałoby zatem zostać powiązane z wykazaniem wpływu naruszenia tych przepisów na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, co jak sąd wskazał powyżej, nie miało miejsca. Organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, powołując się na wskazane naruszenia prawa, nie wyjaśniając jednocześnie jaki jest związek stwierdzonych naruszeń z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.
Tymczasem, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jednoznacznie wymaga takiego wyjaśnienia, a co więcej - powinno mieć charakter wyjątkowy, gdyż oznacza odstąpienie od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Zdaniem sądu, z powodów wyżej wskazanych, w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony nadużył tego przepisu.
Odrębną kwestią jest natomiast możliwość zaskarżenia w sprzeciwie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2020 r. w sprawie przywrócenie Wspólnocie Mieszkaniowej terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Natomiast stosownie do art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, zatem a contrario od postanowienia o przywróceniu terminu stronie nie przysługuje możliwość złożenia samoistnego zażalenia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, jednakże jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w przytoczonym art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, nie jest też postanowieniem kończącym postępowanie - wręcz przeciwnie, postanowienie to umożliwia przeprowadzenie postępowania. Postanowienie to nie rozstrzyga także sprawy co do istoty a jedynie kwestię proceduralną.
Zatem, na postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania co do zasady nie służy skarga do sądu administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1121/15, CBOSA). Jednakże strony postępowania administracyjnego muszą mieć możliwość obrony przed niezgodnym z prawem przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji orzecznictwo przyjmuje, że postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania może być kontrolowane na podstawie art. 135 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na ostateczną decyzję wydaną w efekcie przywrócenia terminu (zob. np. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 579/12, CBOSA). Takie postanowienie bowiem nie podlega kontroli instancyjnej ani odrębnej skardze do sądu administracyjnego i może być kwestionowane tylko skargą na decyzję ostateczną, wydaną w efekcie przywrócenie terminu.
W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane skargą na ostateczną decyzję, lecz sprzeciwem od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a rozpoznawanym na podstawie przepisów art. 64a do art. 64e p.p.s.a. Z art. 64e p.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest przepisów, które regulowałby wprost możliwość rozpoznania przez sąd wraz ze sprzeciwem od decyzji skargi na postanowienie niezaskarżalne w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie sądu jednak, art. 135 p.p.s.a., choć nie wynika to z niego wprost, powinien także znaleźć zastosowanie w sytuacji wniesienia sprzeciwu (a nie tylko skargi). Zgodnie zaś z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wynika z jego treści, warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy.
W ocenie sądu, w ramach uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a., sąd I instancji jest upoważniony, a nawet zobowiązany, do dokonania kontroli postanowienia o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, gdyż – na co słusznie wskazuje sprzeciwiająca – prawidłowość tego postanowienia (lub jej brak) przesądza o nabyciu lub nie - przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, a w konsekwencji – o zasadności działań organu odwoławczego jako zobowiązanego do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej.
Przechodząc zatem do kontroli legalności tego postanowienia, wskazać należy, że w ocenie sądu, postanowienie WINB z 14 lutego 2020 r. jest zgodne z prawem. Wbrew argumentom sprzeciwu, naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w zakresie reprezentacji Wspólnoty oraz doręczania jej pism, których dopuścił się organ I instancji doprowadziły do sytuacji, w której Wspólnota uchybiła terminowi do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Niewątpliwie, strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji błędów procesowych, jakich dopuścił się organ prowadzący postępowanie, a które mogły mieć wpływ na jej sytuację procesową w sprawie. Kwestia "problemów komunikacyjnych" pomiędzy administratorem a Wspólnotą i braku profesjonalizmu w działaniu obu tych podmiotów, na co wskazuje sprzeciwiająca, w tej sytuacji jest bez znaczenia w kontekście przesłanek przywrócenia terminu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to organ I instancji naruszył przepisy, które gwarantują prawidłowość czynności podejmowanych w toku postępowania, tym samym upośledzając prawa procesowe jednej ze stron.
Okoliczność ta mogła wpłynąć na postępowanie tej strony, w szczególności doprowadzić do zakłócenia podejmowanych przez nią działań w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie można jej zasadnie zarzucić winy w wystąpieniu tych zakłóceń, których źródłem były wadliwe działania podejmowane przez organ orzekający w sprawie. Z tych przyczyn, zasadnie organ odwoławczy przywrócił Wspólnocie termin do uzupełnienia braków formalnych odwołania i nadał mu bieg.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., sprzeciw uwzględnił, uchylając tym samym zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania w łącznej kwocie 597 zł, które sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej, na które składają się: koszty wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.