Uzasadnienie
E. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.421.953.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 11 października 2022 r. E. S. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. S. R. S. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach o uznaniu go za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 maja 2022 r. Daty powstania niepełnosprawności nie ustalono.
Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr GOPS.4702.SP.000117.11.2022 Wójt Gminy Konarzyny (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej wskazano art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "ustawa"), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie i uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność R. S. Jako drugą podstawę wydania decyzji odmownej wskazano na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim.
W wyniku rozpoznania odwołania strony, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że mając świadomość, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podobnie podstawy do odmownego rozpatrzenia sprawy nie może stanowić pozostawanie w związku małżeńskim osoby niepełnosprawnej.
W ocenie Kolegium decyzję odmowną uzasadniał natomiast brak spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy. Strona w związku z opieką nad mężem zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, co wynika z wniosku. Jednak w ocenie Kolegium, przy właściwej organizacji strona może pogodzić aktywność zawodową z wymogami opieki. Jak wynika z dokonanych w toku postępowania ustaleń, zwłaszcza w ramach wywiadu środowiskowego z dnia 19 października 2022r., R. S. jest osobą niewątpliwie schorowaną, wymaga pomocy w samoobsłudze. Jak wynika z odwołania, ma on problemy kardiologiczne, neurologiczne oraz chore płuca. Kolegium nie kwestionuje, że odwołująca zajmuje się mężem, niemniej jednak opieka ta sprowadza się do czynności, które trudno uznać za zmuszające do rezygnacji z pracy. Skarżąca głównie sprząta, robi zakupy, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe, dba o opał. W kwestii działań opiekuńczych wykupuje leki, dba o przyjmowanie przez męża leków, organizuje wizyty lekarskie, pomaga utrzymać dietę.
Mąż nie jest osobą leżącą, sam korzysta z toalety, nie wymaga bezwzględnie pomocy w poruszaniu się ani przy ubieraniu. Wywiad środowiskowy potwierdza, że mimo schorzeń na które cierpi niepełnosprawny, jest on w miarę samodzielny i na co dzień nie wymaga całodobowego zaopiekowania. W przekonaniu Kolegium stan męża skarżącej nie wymaga od niej rezygnacji z pracy ani obecnie niepodejmowania zatrudnienia chociażby w ograniczonym zakresie (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy czy dorywczo). Kolegium nie miało podstaw do przyjęcia, że strona nie może pogodzić opieki nad mężem z pracą, nawet jeśli obecnie nie jest ona w stanie pracować w gospodarstwie rolnym. Ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzają, że mąż jest w stanie przynajmniej część dnia pozostać bez nadzoru i opieki żony, a w tym czasie może ona pracować.
Nie stwierdziwszy istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. S. wskazała, że opiekuje się mężem całodobowo i opisała czynności, jakie wykonuje w ramach tej opieki. Do skargi dołączono dokumentację medyczną dotyczącą leczenia męża skarżącej R. S. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku zastosowania w tej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, na którą powołał się organ I instancji, uzależniającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby nad którą opieka jest sprawowana, znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Prawidłowe jest także stanowisko Kolegium w zakresie możliwości przyznania na gruncie niniejszej sprawy świadczenia pielęgnacyjnego żonie osoby wymagającej opieki. Zdaniem Sądu bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego żonie w związku z opieką nad mężem. Z przepisu tego wynika, że to małżonek w pierwszej kolejności może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad drugim małżonkiem.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się oświadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Wynika z niego, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r., II SA/Gd 1008/22).
Istota sporu pomiędzy skarżącą a Kolegium koncentrowała się natomiast na istnieniu związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem a rezygnacją (niepodejmowaniem) przez nią z zatrudnienia.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej jak dotychczas ustawą.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy.
Prawidłowo wskazało Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych.
Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21). Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi, jest nieprawidłowa. Kolegium nie kwestionuje, że R. S. jest osobą bardzo schorowaną, ma problemy kardiologiczne, neurologiczne oraz chore płuca. Jednocześnie stwierdziło, że mimo swoich schorzeń, R. S. jest w stanie samodzielnie funkcjonować przynajmniej przez część dnia – a stwierdzenie to poparte zostało odwołaniem się do ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego. Z wywiadu środowiskowego wynikają jednak wnioski zgoła odmienne. Pracownik socjalny odnotował, że R. S. wymaga stałej i długotrwałej opieki ze strony innych osób oraz że opiekę tę sprawuje skarżąca. W wywiadzie wskazano, że skarżąca wozi męża do lekarza i na wizyty kontrolne, badania, wizyty u lekarza rodzinnego, pilnuje pór podawania leków, wykupuje leki, mierzy ciśnienie, cukier.
Pan R. nie może wykonywać żadnych prac, nie może zginać się, podnosić, dźwigać ciężarów. Żona pomaga mu w ubieraniu się i czynnościach higienicznych, robi zakupy, nosi drewno, pali w piecu. Mąż skarżącej wymaga specjalnej diety, której skarżąca pilnuje. Pan R. wymaga opieki całodobowo. We wnioskach pracownik socjalny stwierdził, że brak całodobowej opieki mógłby spowodować pogorszenie stanu zdrowia Pana R. oraz że zasadne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem.
Stanowisko zatem Kolegium, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż mąż skarżącej nie potrzebuje całodobowej opieki i może pozostawać sam, pozostaje w oczywistej sprzeczności z faktyczną treścią wywiadu środowiskowego. Stanowisko Kolegium co do możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia nie ma zatem oparcia w materiale dowodowym sprawy.
W ocenie Sądu nieuzasadniona pozostaje w szczególności konstatacja organu odwoławczego odnośnie uznania, że rozmiar i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie jest na tyle absorbujący, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że skarżąca prowadzi z mężem wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z tym gospodarstwem (sprzątanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych), to jednak należy też dostrzec, że oprócz tych czynności skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze związane wyłącznie z pomocą mężowi, pomaga mu w wykonywaniu podstawowych czynności, w tym w zapewnieniu bezpieczeństwa, chodzeniu, podawaniu jedzenia, myciu.
W odniesieniu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trzeba zwrócić uwagę, że opieka skarżącej nad mężem ma bardzo szeroki zakres. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego w zakres opieki wchodzą, obok czynności typowo pielęgnacyjnych, także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak również konieczność pozostawania w gotowości do pomocy osobie, która ma istotne problemy zdrowotne, z poruszeniem się i samoobsługą. Należy do nich podawanie i przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, przygotowywanie i pilnowanie systematyczności zażywania lekarstw. Organ II instancji nie wyjaśnił w jakim zakresie skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że świadczona opieka ma charakter całodobowy, a mąż jest samodzielny w niewielkim jedynie zakresie.
W ocenie Sądu – wobec powyższych wyjaśnień – dokonana przez organ odwoławczy ocena, iż stan zdrowia męża skarżącej nie wskazuje na to, że wymaga on opieki całodobowej i wsparcia innych osób przy wykonywaniu czynności życia codziennego, nie znajduje należytego umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, co należy uznać za naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".
W konsekwencji Sąd uznał, że organ dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zatrudnieniem a opieką sprawowaną przez skarżącą. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające pozwoliło na zgromadzenie materiałów, których analiza umożliwia dokonanie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek Kolegium zawarty w odpowiedzi na skargę, wobec którego strona skarżąca się nie sprzeciwiła.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).