Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 27/20

Uzasadnienie

E. P., B. P., L. M., J. M., A. M., T. Ł. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości, i orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r. (Repertorium A nr [...]na rok 1957) W. P., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. P., L. P., B. P., F. M. i W. M., przekazała na własność Skarbu Państwa część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] o łącznej powierzchni 9 371 m2, z przeznaczeniem: pod ulicę - 5 557 m2 i pod świetlicę - 3 814 m2, w zamian za przekazanie na ich rzecz terenu o pow. 458 m2 po zlikwidowanej drodze publicznej z części parceli nr [...] (§ 4).

W § 1 umowy o przekazanie terenów w zakresie odnoszącym się do wnioskodawców postanowiono, że "Prezydium Miejskiej Rady Narodowej uchwałą z dnia 11 grudnia 1956 r., Nr [...], zatwierdziło plan podziału gruntu, zapisanego w księdze wieczystej nr [...], stanowiącego własność W. P. i dzieci, wyszczególnionych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku, przejęcie od P. terenów pod ulice i użyteczność publiczną oraz przekazanie P. terenu o powierzchni 258 m2po zlikwidowanej drodze publicznej z części parceli [...]". W § 4 umowy wskazano, że "przekazanie wymienionych wyżej terenów w stanie wolnym od długów i ciężarów następuje nieodpłatnie w częściowym wykonaniu zobowiązań, wynikających z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości (Dz.U.nr 33 poz. 240) łącznie z art. 174 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, zmienionego dekretem z dnia 25 sierpnia 1939 r. (Dz.U.nr 77 poz. 501). Nadwyżki powstałe z przekazanych terenów przez P. o powierzchni 107 m2 (...) przekazujący wnoszą o zaliczenie tychże na poczet parcelacji przyszłych terenów".

Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego Wydziału II Cywilnego z dnia 24 lutego 1970 r., sygn. akt [...], spadkobiercami W. P. zostali B. P., W. M., J. P., T. M. i L. P.. Spadek po F. M., zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego Wydziału II Cywilnego z dnia 17 września 1970 r., sygn. akt [...], nabyli P. M. - mąż spadkodawczyni (którego spadkobiercami zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 lutego 2010 r., Rep. A nr [...], są T. Ł. i W. M.) oraz jej dzieci: T. M. i W. M.. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt [...], spadkobiercami W. M. zostali jej synowie J. M., A. M. i L. M.. Spadek po L. P., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 13 kwietnia 1989 r., sygn. akt [...], nabyli J. P., B. P., A. M., J. M., L. M., T. Ł. i W. M..

Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału II Cywilnego z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt [...], spadkobiercami J. P. zostali B. P., T. Ł., W. M., A. M., L. M. i J. M.. W aktach sprawy znajduje się również odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, że T. M. zmieniła nazwisko na Ł. w 1975 r.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. B. P. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Gminy Miasta. Postanowieniem Wojewody z dnia 18 maja 2009 r. wyłączono Prezydenta Miasta od załatwienia powyższego wniosku i wyznaczono Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2009 r. T. Ł., W. M., A. M., L. M. i J. M. również wystąpili o zwrot nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wniosek został ponowiony pismem z dnia 10 czerwca 2010 r.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 19 marca 2014 r., nr [...], dec. A, Prezydent Miasta umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], stwierdzając, że spadkodawcy ww. osób, które wystąpiły o zwrot, nie utracili prawa własności ww. działek w wyniku wywłaszczenia.

Natomiast decyzją z dnia 19 marca 2014 r., nr [...], dec. B, organ odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0014 ha, [...] o pow. 0,0713 ha, [...] o pow. 0,0147 ha, [...] o pow. 0,0007 ha, [...] o pow. 0,2750 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta orzekł o zwrocie w udziale 1/3 na rzecz B. P., w udziale 1/6 na rzecz T. Ł., w udziale 1/6 na rzecz W. M., w udziale 1/9 na rzecz A. M., w udziale 1/9 na rzecz L. M., w udziale 1/9 na rzecz J. M. nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na podstawie analizy dokonanego w 1957 r. przejęcia nieruchomości członków rodziny P., w tym treści aktu notarialnego oraz okoliczności jego zawarcia, organ potwierdził zastosowanie norm prawnych zawartych w art. 13 ustawy z 1948 r. o podziale nieruchomości dla przeniesienia z 1957 r. prawa własności spornych nieruchomości na Skarb Państwa. Organ uznał, że skoro w terminie 7 lat od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozpoczęto budowy świetlicy, czy też ulicy, czyli nie podjęto inwestycji zmierzającej do realizacji celu wywłaszczenia w brzmieniu zawartym w akcie wywłaszczeniowym z lipca 1957 r., to należało stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i należało orzec o jej zwrocie.

Okoliczność funkcjonowania na przedmiotowej nieruchomości wybudowanego w latach 2008-2009 Domu Pomocy Społecznej nie mogła mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, skoro spełniona została przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Gmina Miasta zarzucając m.in. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że w akcie notarialnym z dnia 31 lipca 1957 r., Rep. A Nr [...] na rok 1957, omyłkowo podano jako podstawę przejęcia nieruchomości art. 15 ust. 1, zamiast art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, w konsekwencji czego organ I instancji naruszył art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i błędnie uznał, że podstawa prawna przejęcia nieruchomości daje w niniejszej sprawie możliwość skutecznego inicjowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia czy przedmiotowa nieruchomość w pierwszych latach bezpośrednio po wywłaszczeniu była wykorzystywana na jego cel, jak również poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także brak wyjaśnienia czy byłym właścicielom została przyznana nieruchomość zamienna, na co wskazują zapisy aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r.

W dniu 4 marca 2019 r. zmarł B. P., a zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 26 marca 2019 r., Repertorium A nr [...], jego spadkobiercami są E. P. i B. P..

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezsporne w sprawie jest, że umowa zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r. stanowiła, że jest to "umowa przekazania terenów", która następuje "nieodpłatnie w częściowym wykonaniu zobowiązań wynikających z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości". Wojewoda zauważył, że w ww. akcie notarialnym nie wskazano numerów działek, które zostały przekazane na własność Skarbu Państwa na mocy przedmiotowego dokumentu, lecz mowa jest jedynie o "nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nr KW [...]". Z treści wniosku z dnia 7 grudnia 1956 r. o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wynika, że plan podziału dotyczył "gruntu zapisanego w księdze wieczystej nr [...] parcela [...]".

Jak wynika z wykazów zmian gruntowych, znajdujących się w aktach sprawy, działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Następnie, w wyniku podziału ostatniej z tych działek, powstała m.in. działka nr [...], z której wydzielona została m.in. działka nr [...]. W wyniku jej podziału powstała działka nr [...], która podzieliła się i powstały działki od nr [...] do nr [...], w tym działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] połączyły się i następnie podzieliły na działki nr [...], [...] i [...]. Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. w 2015 r. działka nr [...] zmieniła numer na [...], działka nr [...] - na [...], działka nr [...] - na [...], działka nr [...] - na [...] i działka nr [...]- na [...], obręb nr [...].

W piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 25 września 1970 r., stanowiącego wniosek do Państwowego Biura Notarialnego o odłączenie z księgi wieczystej nr [...] gruntów przejętych na mocy ww. aktu notarialnego, wskazano, że dotyczył on parcel nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]o łącznej pow. 9 746 m2. Wyjaśniono również, że w akcie notarialnym została wskazana powierzchni 9 371 m2, jednakże po dokonaniu pomiarów geodezyjnych okazało się, że parcele te mają łączną powierzchnię 9 746 m2.

Powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem w niniejszej sprawie część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] o łącznej powierzchni 9 371 m2, nie została objęta taką decyzją, lecz przekazana na własność Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. nr 39, poz. 172). W związku z powyższym Wojewoda przeanalizował, czy umowa z dnia 31 lipca 1957 r. została zawarta na podstawie ww. przepisów, które objęte są dyspozycją art. 216 u.g.n.

Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego' pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art.

16. Bezpłatne odstąpienie gruntów na własność gminy wolne było od podatku od nabycia praw majątkowych, a koszty sporządzenia umów o przeniesieniu własności obciążały gminę. Zatem z powyższych przepisów wynika, że możliwe było uzyskanie zgody organu administracji na dokonanie podziału nieruchomości w zamian za bezpłatne przeniesienie jej części na rzecz gminy (Skarbu Państwa).

Organ zwrócił uwagę na treść aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r., w którym przywołano jako podstawę przekazania gruntów art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości. Analizując jego treść w kontekście art. 13 tej ustawy Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 15 był przepisem zupełnie niezależnym od art. 13 cytowanej ustawy, ponieważ nakładał na właściciela nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązek sprzedaży pewnej ilości działek, ale tylko w przypadku, jeżeli gmina zażądała takiej sprzedaży w terminach zakreślonych przedmiotową ustawą. Organ podkreślił, że samo powołanie w treści aktu notarialnego art. 15 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie może prowadzić do stwierdzenia, że akt ten został zawarty w trybie przedmiotowego przepisu, zwłaszcza, że stwierdzono w nim, że przekazanie nieruchomości nastąpiło w częściowym wykonaniu tego przepisu.

Analizując całokształt okoliczności sprawy, w tym treść uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 11 grudnia 1956 r. nr [...], wniosek o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 grudnia 1956 r., z których wynika, że ww. uchwała zatwierdziła m. in. "plan podziału gruntu zapisanego w księdze wieczystej nr [...] parcela [...]", oraz rozstrzygnęła o przejęciu od właścicieli przedmiotowej nieruchomości terenów "przeznaczonych pod ulice i użyteczność publiczną", a także treść samej umowy notarialnej przekazania terenów i obowiązującej wówczas ustawy z 1948 o podziale nieruchomości Wojewoda doszedł do wniosku, że nie cała nieruchomość została przekazana w trybie art. 13 tej ustawy.

Zarówno treść ww. uchwały, jak i sam akt notarialny z dnia 31 lipca 1957 r., który powołuje się na przedmiotowy dokument, nie wskazują jednoznacznie, na jakiej podstawie część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] o łącznej powierzchni 9 371 m2, z przeznaczeniem: pod ulicę - 5 557 m2 i pod świetlicę - 3 814 m2 została przejęta. W ww. akcie notarialnym wskazano jedynie, że przekazanie "następuje nieodpłatnie w częściowym wykonaniu zobowiązań, wynikających z art. 15 ust 1". Z kolei w ww. uchwale stwierdzono, że "zgodnie z ustawą o podziale nieruchomości wym. wnioskodawcy powinni przekazać Skarb Państwa 35% pow. Działek na tereny użyteczn. publ". O tym stanowił art. 14 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zgodnie z którym wysokość nałożonych na właściciela nieruchomości kosztów i świadczeń w myśl przepisów art. 11, 12 i 13 nie może łącznie przekroczyć 35% wartości wszystkich działek.

Art. 13 tej ustawy mówił o 20% wartości wszystkich działek. Powyższe oznacza, że zarówno dotychczasowe stanowisko Wojewody w niniejszej sprawie i stanowisko Prezydenta Miasta zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i twierdzenia Gminy Miasta zawarte w odwołaniu z dnia 29 listopada 2017 r., były błędne, gdyż po zestawieniu brzmienia ww. aktu notarialnego, uchwały z dnia 11 grudnia 1956 r. oraz ówcześnie obowiązujących przepisów, nie można uznać, że całość nieruchomości, objętej ww. umową, została przekazana na Skarb Państwa w trybie art. 13 ww. ustawy. Z uchwały tej wynika, w opinii organu odwoławczego, że część nieruchomości została przekazana jako rozliczenie kosztów m.in. sporządzenia planów, wskazanych w art. 11 ust. 2 ww. ustawy, kosztów urządzenia przez gminę ulic, placów i dróg wskazanych w art. 12 ust. 1 w związku z ust. 1 tego przepisu oraz w trybie art.

1. 13. Jednakże na podstawie pozyskanych dokumentów archiwalnych nie można ustalić, na podstawie którego z tych przepisów zostały przekazane konkretne działki.

Wojewoda zauważył także, że w art. 13 ww. ustawy wskazano na 20% wartości wszystkich działek, podobnie w art.

12. Art. 11 tej ustawy nie wskazywał granicy. Jednakże suma wynikająca z tych trzech przepisów nie mogła przekroczyć 35% wartości wszystkich działek. W uchwałę z dnia 11 grudnia 1956 r. wskazano, że 35% stanowiło 9 722 m2. Na podstawie odnalezionych dokumentów, nie można ustalić jak wyliczono powyższe, skoro powierzchnia pierwotnej działki [...] wynosiła 42 815 m2, a działki nr [...], z której powstały działki przejęte przez Skarb Państwa, na mocy ww. aktu notarialnego, wynosiła 35 413 m2. Ponadto ww. ustawa nie wskazywała, jaki procent w ww. 35% stanowiły kwoty wymienione w poszczególnych przepisach. Podkreślić jednak należy, że powierzchnia działek będących przedmiotem niniejszego postępowania (przy założeniu wskazanym w ww. uchwale, że 9 722 m2 stanowiło 35%), tj. 3 631 m2 mieściłoby się zarówno w 20%, o których mowa w art. 13 ww. ustawy, jak i w 15%, (przy założeniu, że z 35%, o których mowa w art. 14 ww. ustawy, najpierw odejmuje się 20% stanowiące kwoty wymienione w art. 11 i 12 ww. ustawy).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w ustawie o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wskazano na 35% wartości wszystkich działek, natomiast w ww. uchwale na 35% powierzchni działek, co zapewne wynikało to z okoliczności, że cena 1 m2 była taka sama dla wszystkich działek.

Wojewoda zauważył, że na podstawie mapy załączonej do pisma Urzędu Miasta z dnia 4 stycznia 2011 r. można uznać, że przejęte parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były przeznaczone pod ulice, drogi. Z kolei przeznaczenia parcel nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie można określić. Kształt tych działek oraz ich położenie sugerują, że nie miały stanowić ulic, dróg. Powyższe nie wskazuje jednak, który z ww. artykułów ustawy był podstawą przejęcia części ww. nieruchomości.

Podkreślono również, że na mocy aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r. W. P., działająca w imieniu własnym oraz dzieci, w rozliczeniu otrzymała od Skarbu Państwa teren o powierzchni 458 m2 z części parceli nr [...]. W dokumencie tym wskazano także, że "nadwyżki powstałe z przekazanych terenów przez P. o powierzchni 107 (...) przekazujący wnoszą o zaliczenie tychże na poczet parcelacji przyszłych terenów" co oznacza, że ta część na pewno nie została przejęta na podstawie art. 13 tej ustawy.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewoda uznał, że podstawą zawarcia aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r. był art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, który jest objęty dyspozycją art. 216 u.g.n., ale jedynie w części, której dokładnie nie można sprecyzować. Z uwagi m.in. na upływ ponad 60 lat od daty sporządzenia ww. aktu notarialnego i związane z tym trudności dowodowe Wojewoda odstąpił od próby wyjaśniania powyższych wątpliwości. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże w ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Powołując się na przytoczone wyroki NSA organ przypomniał, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy.

Skarb Państwa przejmował nieruchomości w trybie art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. W akcie notarialnym z dnia 31 lipca 1957 r. wskazano, że przejęto 9 371 m2, z przeznaczeniem; pod ulicę - 5 557 m2 i pod świetlicę - 3 814 m2. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że celem przejęcia części parcel, objętych ww. umową, były elementy związane z planowanym osiedlem mieszkaniowym, przedstawionym m.in. na mapie z dnia 2 października 1956 r., na której wskazano numer aktu notarialnego z dnia 31 lipca 1957 r.

W oparciu o orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu należy uznać jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości, zaś modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Ponadto, nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac, czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym.

Jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1973 r. osiedle mieszkaniowe na tym terenie powstało przed tą datą. Na terenie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania, na około których wybudowano budynki mieszkalne widać zieleń i częściowo ogródki, służące zapewne mieszkańcom tych budynków. Taki stan zagospodarowania trwał przynajmniej do 2008 r. (vide: mapy pobrane z Google Earth z 12.07.2002 r., z dnia 4 lipca 2005 r. i z dnia 31 maja 2008 r. i zdjęcie lotnicze z 1973 r. i 1996 r.). Wobec tego, w ocenie Wojewody, cel przejęcia został zrealizowany, ponieważ zieleń jest częścią każdego osiedla mieszkaniowego. Nie ma przy tym znaczenia, że w akcie notarialnym wskazano, że powstanie na tych działkach świetlica, która nie została wybudowana, bowiem można uznać zaistniałą sytuację za modyfikację celu wywłaszczenia, która nie zmieniła charakteru inwestycji, którą była budowa osiedla mieszkaniowego.

W odniesieniu do wskazanego w akcie notarialnym z dnia 31 lipca 1957 r. przeznaczenia ww. działek pod świetlicę Wojewoda wyjaśnił, że współcześnie pojęcie to oznacza budynek lub pomieszczenie przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji, rozwijania zainteresowań a także integracji lokalnych społeczności. Pełni ona zatem funkcje społeczne, podobnie jak istniejący obecnie dom pomocy społecznej, którego budowa była planowana od lat 80-tych ubiegłego wieku. Jak wskazał Urząd Miasta, w piśmie z 9 września 2016 r. "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta G. uchwalonym uchwalą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. (...) obowiązującym od 16.07.1988 r., działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem C18 UZ - teren projektowanego domu rencisty nr 60 - 100 miejsc." Zdaniem organu odwoławczego wybudowanie domu pomocy społecznej jest inwestycją zbliżoną do świetlicy, bowiem pełni zbliżone funkcje.

Zatem cel przejęcia został zmodyfikowany i jego realizacja została rozpoczęta przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie u.g.n. – powstały m.in. budynki mieszkalne, ulice, natomiast dom pomocy społecznej został wybudowany w latach 2008 - 2010, a więc jego budowa została zakończona w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., bowiem termin 10 lat liczony jest od daty wejścia w życie nowelizacji tego przepisu zawartej w ustawie z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), tj. od 22.9.2004 r.

W nawiązaniu do art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663) Wojewoda przypomniał, że na obecnych działkach nr [...], [...], [...], [...] (które są przedmiotem niniejszego postępowania) oraz nr [...] i [...] (poprzednio nr [...] i [...], które nie są przedmiotem niniejszego postępowania) jest usytuowany budynek domu pomocy społecznej. Budynek nie znajduje się na działce [...], która została przeznaczona pod drogę i obecnie znajduje się na niej część drogi dojazdowej do parkingu i zieleń po obu stronach tego wjazdu.

Powołując się na wyrok NSA organ odwoławczy przypomniał, że nieruchomość gruntowa może składać się z kilku, oddzielnie położonych działek ewidencyjnych, będących własnością tej samej osoby (lub osób) i zapisanej w jednej księdze wieczystej. Przypomniano, że w stosunku do działek nr [...] i [...], Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 marca 2014 r. nr [...], dec. A, umorzył postępowanie dotyczące ich zwrotu stwierdzając, że spadkodawcy osób, które wystąpiły o zwrot nie utracili prawa własności ww. działek w wyniku wywłaszczenia. Ponownie odwołując się do orzecznictwa organ przypomniał, że w braku możliwości podzielenia budynku po ścianach pionowych art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na tą kwestię Wojewoda pozyskał opinię geodety M. K. z dnia 26 września 2018 r., zgodnie z którą "brak jest możliwości wydzielenia części budynku znajdujących się na działkach [...] i [...]".

Reasumując, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowych działek, wobec zabudowania ich łącznie z dwoma innymi działkami (nie stanowiących nigdy własności poprzedników prawnych wnioskodawców) jednym budynkiem, oznaczałoby, że decyzja taka byłaby niewykonalna.

Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że w przypadku, gdy przedmiotowe działki nie zostały przejęte na podstawie art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, niniejsze postępowanie należałoby umorzyć. Wymaga podkreślenia, że prowadzenie w dalszym ciągu postępowania w celu wyjaśnienia, czy tak się stało, niepotrzebnie wydłużyłoby je, a z ww. powodów (przede wszystkim niemożliwości podziału nieruchomości zabudowanej) i tak nie mogłoby się zakończyć orzeczeniem o zwrocie ww. działek.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy, w szczególności:
2. a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że na terenie przedmiotowych działek były prowadzone prace związane z realizacją celu określonego w umowie przejęcia terenu, pomimo że żaden dowód zgromadzony w sprawie nie dowodzi przeprowadzenia jakiekolwiek prac na przedmiotowej nieruchomości;
3. b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego i brak oceny dokumentów świadczących przeciwko uznaniu, że nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu;
4. c) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że przeprowadzenie po upływie kilkunastu lat, w innej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej świadczy o realizacji celu budowy świetlicy i ulicy na przedmiotowej nieruchomości;
5. d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w umowie przejęcia nieruchomości;
6. e) art. 136 k.p.a. w związku z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu w zakresie miejsca i czasu realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, oraz miejsca i czasu budowy "kolonii lotniczej" na nieruchomościach sąsiadujących bezpośrednio z przejętym terenem;
7. 2. rażące naruszenia prawa materialnego tj.:
8. a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja innego celu publicznego na innych nieruchomościach i w innym czasie przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej, stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
9. b) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu celu wywłaszczenia w sposób szerszy niż wynika to z umowy o przejęciu nieruchomości i bez oparcia w innych dokumentach, pomimo że w treści umowy cel wywłaszczenia został określony w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny;
10. c) art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez przyjęcie, że dla celów orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istnieje konieczność dokonania podziału istniejącego budynku.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przejęcie nieruchomości nastąpiło, co jest jasno wskazane w § 4 umowy z dnia 31 lipca 1957 r., na cel budowy ulicy oraz świetlicy. Świetlica ani ulica nigdy nie powstały, co jest niekwestionowane przez organ II instancji oraz strony postępowania.

Zarzucono Wojewodzie, że przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów dokonał następujących błędnych ustaleń stanu faktycznego:

1. a) uznał, że przejęta nieruchomość miała stanowić lub stanowiła jakikolwiek element osiedla mieszkaniowego zbudowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową dopiero na początku lat 70 z uwagi na fakt, że bloki mieszkalne zostały zbudowane w znacznym oddaleniu od wywłaszczonego terenu (przy ulicy S.) i wywłaszczone działki w żaden sposób nie tworzą integralnej całości z powstałym osiedlem, ani nie mają z nim żadnych związków funkcjonalnych. Interpretacja zdjęć lotniczych (strona 12, ostatni akapit decyzji) jest błędna bowiem budynki położone przy ulicy P. otaczające przejętą nieruchomość zostały wybudowane jako tzw. K. L. w roku 1940 (na nieruchomości tych samych właścicieli). Domki jednorodzinne przy ulicy P. i P. mają prywatne ogrody przydomowe i nie sposób sobie wyobrazić by nieużytek pozostawiony na terenie wywłaszczonym stanowił dla mieszkańców większą atrakcję rekreacyjną niż własny ogród,
2. b) uznał, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła teren zieleni urządzonej. Jest oczywistym że pozostawiony odłogiem nieużytek, jakim w latach 1957 - 2008 był wywłaszczony grunt, podlega naturalnym procesom wegetacyjnym i zarasta. Teza, że nieruchomość została w jakikolwiek sposób zagospodarowana na potrzeby mieszkańców osiedla oddalonego o około 200 metrów (najkrótsza trasa poprzez ul. P. do skrajnych bloków przy S. [...]) jest nie do obrony, tym bardziej, że osiedle Spółdzielni Mieszkaniowej posiadało znaczne areały urządzonych terenów zielonych pomiędzy blokami w kwartale ulic S., Ż., B. i C.,
3. c) uznał, że budowa domu pomocy społecznej pokrywa się z celem wywłaszczenia. Nie sposób wyinterpretować, że cele publiczne w postaci budowy świetlicy oraz domu pomocy społecznej pokrywają się. Świetlice mają charakter lokalny, są przeznaczone do nieregularnych wizyt okolicznych mieszkańców, nie mają oparcia ustawowego, nie mają charakteru medyczno - opiekuńczego. Tymczasem domy pomocy społecznej są miejscem stałego zamieszkania osób z obszaru co najmniej całej gminy, z infrastrukturą medyczną, zapleczem gastronomicznym itp. Budowa i prowadzenie domów opieki społecznej jest elementem polityki społecznej gmin w oparciu o ustawę o opiece społecznej, w przeciwieństwie do świetlic prowadzonych przez lokalne stowarzyszenia, związki wyznaniowe czy spółdzielnie mieszkaniowe. Dodatkowo skarżący wskazali, że do daty oddania do użytkowania w 2010 r. Domu pomocy społecznej przy ulicy P., podobna instytucja funkcjonowała na terenie G. od 1 kwietnia 1959 r. (vide: strona internetowa ([..]). Zatem gdyby celem wywłaszczenia była budowa Domu Rencisty (domu pomocy społecznej), to, w ocenie skarżących, zostałoby to wprost wskazane w treści umowy z dnia 31 lipca 1957 r., tym bardziej, że w dacie jej zawarcia musiały już być zatwierdzone plany realizacyjne domu rencisty w innej lokalizacji. Dodatkowo podniesiono, że gdyby zredukować rozumowanie przedstawione w decyzji ad absurdum, to realizacją celu wywłaszczenia dla Wojewody mogłaby być budowa zakładu poprawczego czy zakładu zamkniętego dla osób psychicznie chorych, jako placówek opiekuńczych o funkcji zbliżonej do świetlicy.
4. d) organ próbował wykazać, że "tymczasowym" (w latach 1957 – początek lat 70) celem wywłaszczenia było utrzymywanie terenu zielonego, jednak taka teza nie znajduje oparcia w faktach, gdyż osiedle mieszkaniowe w roku 1957 nie było jeszcze planowane (inny plan 5 letni) i zaczęło powstawać dopiero kilkanaście lat później. Niepodobna obronić rozumowania, że co prawda dokonano wywłaszczenia na konkretne cele (świetlica i ulica), ale zrealizowano je poprzez pozostawienie terenu odłogiem w nadziei na to, że przyszli mieszkańcy wybudowanego kiedyś osiedla będą woleli korzystać z uroków nieurządzonej zieleni położnej znacznie dalej niż urządzonej w bezpośrednim sąsiedztwie ich bloków.
5. e) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niespójne jest to, co Wojewoda traktuje jako realizację celu wywłaszczenia. Z jednej bowiem strony napisano na stronie 13 w pierwszym akapicie, że cel przejęcia został zrealizowany, ponieważ zieleń jest częścią każdego osiedla mieszkaniowego (modyfikacja celu wywłaszczenia), a z drugiej, że organ wskazuje, że wybudowanie domu pomocy społecznej jest inwestycją zbliżoną do świetlicy, bowiem pełnią zbliżone funkcje (przedostatni akapit na stronie). Z tak przedstawionego rozumowania nie wiadomo na jakiej podstawie organ II instancji uznaje pozostawienie terenu odłogiem na okres 50 lat za modyfikację celu wywłaszczenia, skoro osiedle powstało dużo później, w innej lokalizacji a w opinii Wojewody dopiero budowa domu pomocy społecznej stanowiła realizację celu wywłaszczenia,
6. f) argumentacja Wojewody w zakresie charakteru pozostawionych odłogiem terenów zieleni nieurządzonej została w sposób nieuprawniony poparta tezami z wyroków WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., II SA/Gd 336/13 oraz z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Gd 953/13. Organ posłużył się wyrwanymi z kontekstu wyrokami wydanymi w krańcowo innych stanach faktycznych (cytowane wyroki dotyczyły budowy B. N. w G., gdzie część wywłaszczanych nieruchomości w ramach tej samej inwestycji została pozostawiona w stanie pierwotnym jako porośnięta zielenią skarpa oporowa, natomiast stan faktyczny w niniejszym postępowaniu jest taki, że nieruchomość przejęta na cel budowy ulicy i świetlicy nie miała żadnego związku funkcjonalnego z realizacją jakichkolwiek innych celów publicznych w okolicy),
7. g) Wojewoda w trybie art. 136 k.p.a. dokonał uzupełnienia dowodów o opinię geodety oraz zdjęcia z serwisu Google Earth, więc zdaniem skarżących nic nie stało na przeszkodzie by pozyskać z Urzędu Miasta dokumentację dotycząca budowy osiedla mieszkaniowego w kwartale ulic S., Ż., B. i C. w aspekcie ujęcia spornej nieruchomości jakimkolwiek planem realizacyjnym, ewentualnie by uzyskać jakąkolwiek dokumentację od Spółdzielni Mieszkaniowej (choćby w zakresie ponoszenia kosztów na utrzymanie domniemanej zieleni),
8. h) wskazano również, że gdyby przejęta nieruchomość stanowiła kiedykolwiek element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, to po pierwsze znajdowałaby się po zbudowaniu osiedla (czyli od lat 70) w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej a po roku 1991 zostałaby jej oddana w użytkowanie wieczyste,

Ponadto, skarżący zarzucili Wojewodzie błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie obowiązującym między 1 stycznia 1998 r. a 22 września 2004 r. oraz po 22 września 2004 r. poprzez uznanie, że oddanie do użytkowania Domu Opieki w 2010 r. stanowiło o realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących rozważania takie mają charakter teoretyczny z uwagi na brak realizacji jakichkolwiek celów publicznych na nieruchomości przed 2010 r. oraz na okoliczność, że realizacja Domu Opieki nie mieści się w kategorii "świetlica i ulica". Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku Wojewody wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 1981/11 stanowiący swoistą cezurę orzeczniczą w zakresie interpretacji pojęcia zbędności, wcale nie wskazuje, że termin na rozpoczęcie realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia powinien być liczony od 1 stycznia 1998 r. Oznaczałoby by to bowiem, że ustawodawca dawałby Skarbowi Państwa swoistą dodatkową siedmioletnią premię na realizację zaniechanych inwestycji, co stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, ochrony własności oraz zaufania obywatela do Państwa.

Skarżący wskazali, że redakcja przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. obowiązująca od 1 stycznia 1998 r. wskazuje zbędność na cel wywłaszczenia jako efekt zaistnienia jednego z trzech alternatywnych zdarzeń, tj. nierozpoczęcia inwestycji publicznej w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (lub zawarto umowę) lub utraty mocy decyzji lokalizacyjnej lub utraty mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje o warunkach zabudowy zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego 1 stycznia 1995 r. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Art 66 ust. 2 tej ustawy wskazywał, że ostateczne decyzje lokalizacyjne stawały się decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, zaś art. 42 ust. 1 pkt 1 wskazywał, że decyzje te posiadały określoną ważność, z reguły nie dłuższą niż 5 lat.

W ocenie skarżących, intencją ustawodawcy wprowadzającego przepis o 7 letnim terminie na rozpoczęcie inwestycji nie było jego liczenie od 1 stycznia 1998 r., lecz do tej daty, czyli w przypadku wywłaszczeń przeprowadzonych do 1 stycznia 1991 r. termin na rozpoczęcie inwestycji kończyłby się w 1998 r., zaś przeprowadzonych po 1 stycznia 1991 r. - w terminie 7 lat. Analogicznie sytuacja dotyczy interpretacji przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n obowiązującego od 22 września 2004 r., tj. termin na realizację celu wywłaszczenia powinien być liczony nie od 22 września 2004 r., ale do tej daty.

Wskazano ponadto, że przytoczony przez Wojewodę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 nr P 38/11 stoi w sprzeczności z rozumowaniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, bowiem wyrok TK wyraźnie wskazuje, że podlegają zwrotowi wywłaszczone nieruchomości, na których nie zrealizowano inwestycji publicznej a w stosunku do których złożono wniosek o zwrot. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 20 kwietnia 2009 r., zaś Dom Pomocy Społecznej przy ulicy P. został oddany do użytkowania w II połowie stycznia 2010 r. na podstawie zezwolenia Wojewody z dnia 15 stycznia 2010 r.

Dodatkowo, w ocenie skarżących, dyspozycja przepisu art. 93 ust 3b u.g.n nie ma znaczenia dla sprawy z uwagi na regulacje zawarte w art. 231 kodeksu cywilnego. Jest oczywistym, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości będzie miało jedynie charakter techniczny i tymczasowy z uwagi na okoliczność, że wartość nakładów na gruncie poniesionych przez Gminę Miasta jest niewspółmiernie wysoka do wartości samego gruntu, co wyczerpuje przesłanki zastosowania przepisu art. 231 k.c.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) ma ogromne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem wydanie decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowych działek wobec zabudowania ich łącznie z dwoma innymi działkami (nie stanowiącymi nigdy własności poprzedników prawnych wnioskodawców) jednym budynkiem oznaczałoby, że byłaby ona niewykonalna. Wojewoda wskazał także, że po porównaniu zdjęć lotniczych z 1973 r. i 1996 r., stwierdzić należy, że niektóre budynki w okolicach przedmiotowych działek powstały dopiero w tym okresie, a więc – wbrew twierdzeniom skargi – nie mogły zostać wybudowane w roku 1940 jako tzw. K. L..

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej oddalenie. Według Gminy organ odwoławczy zasadnie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości przez wzgląd na realizację celu jej przejęcia, jak również przez wzgląd na zaistnienie w przedmiotowym postępowaniu przesłanki negatywnej zwrotu nieruchomości wynikającej z treści przepisu art. 93 ust. 3b u.g.n. W ocenie Gminy w niniejszej sprawie cel nabycia został osiągnięty na całej nieruchomości, jednakże bez względu na tę okoliczność, niezależną przesłanką negatywną zwrotu części przejętej nieruchomości jest brak możliwości podzielenia budynku znajdującego się nieruchomości.

Gmina aprobuje stanowisko Wojewody, że podział budynku jest możliwy tylko wtedy, gdy wydzielana część budynku może być samodzielnie wykorzystywana niezależnie od pozostałych części budynku. Podział budynku przebiega wtedy wzdłuż granicy podziału nieruchomości gruntowej, więc wzdłuż tej samej granicy powinno być możliwe funkcjonalne przedzielenie budynku, tak by wydzielana część mogła funkcjonować jako osobna nieruchomość. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości w ww. zakresie stałoby ponadto w całkowitej sprzeczności z podstawowymi regulacjami prawa cywilnego, w tym powodowałoby brak możliwości ujawnienia prawa własności nowych właścicieli w księdze wieczystej. Powyższe naruszenie skutkowałby również niewykonalnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Gmina nie zgadza się z podniesionym przez skarżących zarzutem naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja innego celu publicznego na innych nieruchomościach i w innym czasie przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej, stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy odniósł realizację celu wywłaszczenia do zaistnienia na całej przedmiotowej nieruchomości części osiedla mieszkaniowego powołując się na zdjęcia lotnicze z 1973 r., które pokazują, że osiedle mieszkaniowe istniało już przed 1973 r. Organ zauważył również, że na terenie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania na około których wybudowano budynki mieszkalne widać zieleń i częściowo ogródki, służące zapewne mieszkańcom tych budynków a taki stan zagospodarowania trwał przynajmniej do 2008 r. Słusznie więc Wojewoda uznał, że cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, ponieważ zieleń jest częścią każdego osiedla mieszkaniowego.

Gmina podniosła także, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł argumentację na wybiórczo wybranych wyrokach, gdyż stanowisko Wojewody, że pozostawienie terenów zielonych wpisuje się w realizację celu wywłaszczenia, wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej. Podobnie Gmina aprobuje ocenę Wojewody dotyczącą uznania, że Dom Pomocy Społecznej także wpisuje się w element przestrzeni osiedlowej a świetlica pełni funkcje społeczne, podobnie jak istniejący obecnie Dom Pomocy Społecznej, zaś jego wybudowanie jest inwestycją zbliżoną do świetlicy, bowiem oba obiekty pełnią zbliżone funkcje. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżących świetlica jest pojęciem wieloznacznym, ponieważ zarówno świetlica, jak i Dom Pomocy Społecznej czy Dom Rencisty (który zgodnie z pozyskanym w sprawie materiałem dowodowym był uwzględniany w planach zagospodarowania przestrzennego zgodnie z dokumentacją z lat 80’ i 90’), to pojęcia z zakresu opieki społecznej o charakterze i funkcjach bardzo zbliżonych, a częściowo tożsamych.

Podniesiono ponadto, że w Domu Pomocy Społecznej przy ul. P. znajduje się świetlica, w której mieszkańcy Domu mają możliwość spędzania czasu wolnego według własnych upodobań i pomysłów, mogą skorzystać z proponowanych im przez personel zajęć kulturalno-oświatowych, terapeutycznych i rozrywkowych. Świetlica jest przy tym miejscem spotkań, rozmów, czytania prasy, a także miejscem, gdzie odbywają się msze, zatem zgodnie z celem nabycia, sprzyja organizowaniu czasu, życia kulturalnego, a nawet duchowego. Podkreślić przy tym należy, że z przestrzeni Domu Pomocy Społecznej korzystają nie tylko jego pensjonariusze, ale również osoby spoza ośrodka, jak np. członkowie Klubu Seniora "T." (klubu zrzeszającego osoby mieszkające na terenie dzielnic P., D. oraz C.), przy czym spotkania odbywają się w sposób cykliczny, kilka razy w tygodniu. W ww. obiekcie mają miejsce również m.in. koncerty oraz konferencje, w których chętnie biorą udział mieszkańcy całej dzielnicy.

Wskazania wymaga przy tym, iż w niniejszej sprawie u podstaw nabycia przedmiotowej nieruchomości leżała również potrzeba zapewnienia mieszkańcom miejsca opieki, integracji i rekreacji. Zadania te realizowane są do chwili obecnej w formie dostosowanej do aktualnych potrzeb.

Gmina nie zgodziła się ponadto z twierdzeniem skarżących, że w niniejszej sprawie Wojewoda dokonał błędnej wykładni wzajemnej relacji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie obowiązującym między dniem 1 stycznia 1998 r. a dniem 22 września 2004 r. oraz obowiązującym po dniu 22 września 2004 r. poprzez uznanie, że oddanie do użytkowania Domu Opieki w 2010 r. stanowiło o realizacji celu wywłaszczenia. Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Bieg ww. terminów powinien być liczony od momentu ich wprowadzenia do systemu prawnego. W przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.- od dnia 1 stycznia 1998 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.- od dnia 22 września 2004 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), gdyż wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia.

Okoliczność wykorzystania nieruchomości jako elementu infrastruktury osiedlowej w postaci terenu zielonego, bądź przestrzeni o charakterze innego rodzaju użyteczności publicznej (świetlica/dom pomocy społecznej), niewątpliwie zrealizowana została we wskazanych terminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2019 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zasadnie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 listopada 2017 r., i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. P., stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] i [...].

Wojewoda odmiennie od organu I instancji, uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem wywłaszczonych właścicieli oraz ich spadkobierców o zwrot części nieruchomości stanowiącej, w dacie przekazania na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość oznaczoną nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...], nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. Kontrolowanymi decyzji organy administracji rozstrzygnęły wniosek skarżących częściowo, w odniesieniu do działek o aktualnej numeracji ewidencyjnej: [...], [...], [...], [...] i [...], na których zrealizowano Dom Pomocy Społecznej w G. P. C. wraz z infrastrukturą.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody w istocie swojej odpowiada prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanych nieruchomości, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Na podstawie tego materiału organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i adekwatnie to poczynionych ustaleń zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organ odwoławczy norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści. Niezwykle istotny w tej sprawie skomplikowany kontekst historyczny został wystarczająco udokumentowany i wyjaśniony, pozwalając organom administracji na poczynienie niezbędnych ustaleń do rozstrzygnięcia sprawy.

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Art. 216 u.g.n. wskazuje przepisy, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozszerzanie zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 216 u.g.n. na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2019 r., IV SA/Po 556/19, LEX nr 2751697).

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przewiduje zastosowanie przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), zwanej dalej ustawą z 1948 r.

W tej sytuacji organy obu instancji w sposób prawidłowy w pierwszej kolejności rozważyły i oceniły podstawę prawną przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości rodziny P., do którego doszło na podstawie umowy przekazania terenów z dnia 31 lipca 1957 r. Treść tej umowy wraz dokumentacją poprzedzającą jej zawarcie potwierdzają, że do przekazania nieruchomości doszło w trybie i na zasadach wynikających z przepisów art. 5 i art. 13 ustawy z 1948 r., co trafnie ustaliły organy. Przepisy ustawy z 1948 r. regulowały kwestie dokonywania podziałów nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast i innych obszarów wskazanych w ustawie. Podziałów tych dokonywano na wniosek właścicieli za zgodą władz publicznych (podanie o pozwolenie na podział nieruchomości). Zgodę taką rodzina P. uzyskała w formie uchwały z dnia 7 grudnia 1956 r., którą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, na podstawie art. 8 ustawy z 1948 r., zatwierdziło przedłożony plan podziału gruntu zapisanego w księdze wieczystej nr [...] parcela nr [...] – własność W. P. i współwłaścicieli, na działki budowlane.

W uchwale postanowiono o przejęciu od ww. właścicieli terenów przeznaczonych pod ulice i użyteczność publiczną i przekazaniu W. P. i współwłaścicielom terenu o powierzchni 458 m2 po zlikwidowanej drodze publicznej z części parceli [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zatwierdzony projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z ustawą z 1948 r. wnioskodawcy winni przekazać Skarbowi Państwa 35% powierzchni działek na tereny użyteczności publicznej i ulice, w tym W. P. i współwłaściciele pod ulice winni oddać 5557 m2 plus plac przeznaczony pod świetlicę o powierzchni 3814 m2. Wskazano, że 35% powierzchni działek wynosi 9722 m2. Wykonanie tej uchwały miało nastąpić poprzez zawarcie odpowiedniej umowy w formie aktu notarialnego. Upoważnienie udzielone przez organ pracownikowi do zawarcia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy przekazania gruntów potwierdza, że rodzina P. miała odstąpić nieodpłatnie Skarbowi Państwa grunty o łącznej powierzchni 9371 m2, co urzeczywistniło się postanowieniami umowy z dnia 31 lipca 1957 r. Zalegająca w aktach administracyjnych mapa z dnia 2 października 1956 r., z odręczną adnotacją "integralna część do Rep.

A [...]", stanowiąca załącznik do umowy przekazania terenów, przedstawia obszar objęty przejęciem, z zaznaczeniem terenu o powierzchni 3814 m2, który w treści umowy wyraźnie przeznaczono na plac pod świetlicę.

Konfrontacja wskazanych okoliczności faktycznych z obowiązującymi w dacie podejmowania czynności związanych z finalizacją podziału nieruchomości dokonywanego z korzyścią dla rodziny P., albowiem w jego wyniku powstały działki budowlane mogące być przedmiotem obrotu prawnego (wyraźne potwierdzenie w § 5 umowy przekazania), przepisów potwierdza, że przekazane grunty stanowiły w istocie swej świadczenie za dokonany podział. Przepisy ustawy z 1948 r. przewidywały, że wnioskodawców – właścicieli nieruchomości obciążają koszty sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na potrzeby podziałów (art.

11) oraz koszty urządzenia przez gminę ulic, placów i dróg w wysokości do 20% wartości wszystkich działek przewidzianych w projekcie, przy czym gmina miała prawo pobrać je w gotówce lub w gruntach (art. 12).

Poza wskazanymi wyżej kosztami art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. przewidywał również obowiązek właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów - przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z 1948 r. wysokość nałożonych na właściciela nieruchomości kosztów i świadczeń w myśl przepisów art. 11, 12 i 13 nie mogła łącznie przekroczyć 35% wartości wszystkich działek, przewidzianych w projekcie podziału, przyjmując wartość działek, obliczoną w myśl art. 16.

Zarówno uchwała z 1956 r., jak i zawarta w jej wykonaniu umowa z dnia 31 lipca 1957 r., dotyczyła obligatoryjnego, nieodpłatnego odstąpienia gruntów należących do rodziny P. z przeznaczeniem pod ulice i użyteczność publiczną, w tym na plac pod świetlicę, zgodnie z planem zagospodarowania, realizując tym samym dyspozycję art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. Specyficzna, adekwatna do ówczesnych warunków, ogólna redakcja uchwały i umowy w zakresie gruntów podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa (wskazano generalnie łączną powierzchnię przejmowanych gruntów, w umowie wskazując jedynie oddzielnie powierzchnię przejmowaną pod ulice i pod świetlicę), nie przeczy tezie, że grunty przeznaczone pod szeroko pojęte cele użyteczności publicznej, w tym pod świetlicę, przekazane zostały na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie art. 13 ustawy z 1948 r., co umożliwiało zastosowanie przepisu art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Trafność powyższego stanowiska pośrednio potwierdza też treści § 9 umowy z 1957 r., który stanowił o braku pobrania podatku od nabycia praw majątkowych oraz opłat skarbowych ze względu na przepis art. 14 ust. 2 ustawy z 1948 r.

Zgodzić należy się z Wojewodą, że zestawienie powierzchni przejętych od rodziny P. gruntów z treścią obowiązujących wówczas przepisów art. 13 i 14 ustawy z 1948 r. sugeruje, że nie wszystkie grunty przejęto w trybie art. 13 tej ustawy, a część z nich mogła stanowić równowartość kosztów, których obowiązek pokrycia wynikał dla właścicieli z przepisów art. 11 i art. 12 wskazanej ustawy. Jednak pomimo braku możliwości precyzyjnego ustalenia, które dokładnie działki (według stanu aktualnego) były przedmiotem bezpłatnego odstąpienia, a które pokrywały koszty podziału, to niewątpliwym jest, że grunty o powierzchni 3814 m2 zostały przejęte nieodpłatnie z przeznaczeniem na plac pod świetlicę, czyli na cele użyteczności publicznej. Lokalizacja tego terenu zilustrowana na mapie stanowiącej załącznik do umowy z 1957 r. pokrywa się z usytuowaniem działek objętych kontrolowanym rozstrzygnięciem, zabudowanych Domem Pomocy Społecznej.

W tych okolicznościach zawarta w umowie notarialnej z 1957 r. wzmianka o przekazaniu wymienionych wyżej terenów w stanie wolnym od długów i ciężarów w częściowym wykonaniu zobowiązań wynikających z art. 15 ustawy z 1948 r. nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny podstaw dokonanego przejęcia terenów pod świetlicę.

W takiej sytuacji, ocena żądań skarżących uzależniona była od stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia określony w umowie notarialnej z 1957 r. został zrealizowany.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności.

Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia.

Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, 28 lutego 2018 r., I OSK 891/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższej wykładni żadnego znaczenia w sprawie nie mogły mieć rozważania i argumenty odnoszące się do braku zagospodarowania części wywłaszczonej nieruchomości objętej kontrolowanym rozstrzygnięciem w całym okresie następującym po wywłaszczeniu aż do czasu wybudowania Domu Pomocy Społecznej, jak podnosili skarżący.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy istotne dla rozstrzygnięcia było ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomości przekazane nieodpłatnie Skarbowi Państwa przez rodzinę P. miały, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (tak wskazano w uchwale z dnia 7 grudnia 1956 r.) być przeznaczone pod ulice i użyteczność publiczną. Zarówno w uchwale o zatwierdzeniu podziału z 1956 r., jak i w umowie z 1957 r. wskazano, że rodzina P. przekaże nieodpłatnie działki pod ulice i plac przeznaczony pod świetlicę. Nie bez znaczenia dla odkodowania znaczenia wskazanego celu wywłaszczania był kontekst podziału, który służył wydzieleniu działek pod zabudowę. Z tego wynika, że cel wywłaszczenia odnosił się do realizacji obiektu użyteczności publicznej w postaci świetlicy, na terenie przeznaczonym pod zabudowę i infrastrukturę towarzyszącą. Nie sprecyzowano przy tym charakteru planowanej świetlicy.

W tych okolicznościach stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia pozostawało w ścisłym związku z problematyką możliwej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w umowie wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru.

Gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej.

W orzecznictwie jako przykłady dopuszczalnej modyfikacji celu wskazywano: budowę urządzeń infrastruktury osiedla zamiast osiedla (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76), szpitala zamiast zamierzonego ośrodka zdrowia (por. wyrok SN z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, LEX nr 529707), czy domu pomocy społecznej zamiast szpitala dla psychicznie chorych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, LEX nr 2106428).

Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy stwierdzić należy, że ocena realizacji celu wywłaszczenia określonego w umowie jako świetlica nie mogła abstrahować od ówczesnego kontekstu użyteczności i dostępności publicznej tego rodzaju obiektu przewidzianego do realizacji pośród istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej oraz nie mogła nie uwzględniać ewoluujących potrzeb społecznych zbiorowości lokalnej. Brak doprecyzowania charakteru świetlicy w dokumentach wywłaszczeniowych (w umowie czy uchwale, np. świetlica szkolna czy zakładowa) wskazuje na związek tak określonego celu z ówczesnym istniejącym i planowanym mieszkaniowym przeznaczeniem terenów sąsiednich, a w konsekwencji z koniecznością zaspakajania potrzeb ludności.

W ocenie Sądu, o istocie tak sformułowanego celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie przesądzała społeczna funkcja świetlicy, którą kontynuuje w zmienionych warunkach społeczno - demograficznych Dom Pomocy Społecznej. Spełnia on bowiem podobne funkcje zaspakajając określone potrzeby społeczne związane z integracją społeczności lokalnej, pomocą i opieką dla jej członków w określonych sferach życia. Z tych powodów realizacja Domu Pomocy Społecznej nie stanowi jakościowej zmiany celu wywłaszczenia, ale jego dopuszczalną modyfikację nie zmieniającą zasadniczego charakteru miejsca oferującego powszechne usługi pomocowe dla ludności.

Pomimo tego, że rozważania organu odwoławczego w zakresie modyfikacji celu wywłaszczania charakteryzuje chaotyczność i zbędna wielowątkowość, organ poczynił prawidłowe ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na gruncie faktów i dowodów, które wynikają z akt sprawy. Swoje stanowisko organ oparł na adekwatnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ostatecznie prawidłowo uznając, że doszło do modyfikacji celu wywłaszczania poprzez realizację Domu Pomocy Społecznej zamiast świetlicy.

Należy przy podkreślić, że idea stworzenia w obrębie działek objętych niniejszym postępowaniem obiektu służącego jako miejsce integracji, aktywizacji i wsparcia dla członków społeczności lokalnej, w tym osób w podeszłym wieku, trwała nieprzerwanie od momentu wywłaszczenia, co potwierdzają dokumenty planistyczne zgromadzone bądź wzmiankowane w aktach sprawy, do których odwoływał się organ. W tym zakresie przywołać należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. przyjęty uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r., zgodnie z którego postanowieniami działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położone były w strefie oznaczonej C18-UZ – teren projektowanego domu rencisty na 60-100 miejsc. Przeznaczenie to obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. w sprawie zmiany dotychczasowego planu, który wprowadził na tym terenie funkcję oznaczoną symbolem Z7.4 UZ – teren usług zdrowia, oświaty lub opieki społecznej.

W dacie podejmowania zaskarżonych decyzji obszar ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do czasu realizacji Domu Pomocy Społecznej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...], obszar ten stanowił rezerwę w celu realizacji tej inwestycji. Również z mapy obejmującej plan realizacyjny osiedla "C. IV" w G. P., stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 14 października 1978 r. zatwierdzającej plan budowy tego osiedla wynika, że już wówczas w obrębie ul. P., w granicach działek objętych kontrolowaną decyzją, przewidziano lokalizację Domu Rencisty.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, za datę zrealizowania zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w postaci Domu Pomocy Społecznej, nie można uznać daty oddania tego obiektu do użytkowania na przełomie 2009 i 2010 r., albowiem inwestycja ta była procesem, którego realizację rozpoczęto uzyskując decyzję z dnia 8 grudnia 2005 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla Domu Pomocy Społecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W orzecznictwie spotkać się można z koncepcją, zgodnie z którą zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu ocenia się przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, za decydujące kryterium tej oceny przyjmując posiadanie przez władającego gruntem ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, LEX nr 529707). Tego rodzaju inwestycja jest przedsięwzięciem wieloetapowym, obejmującym zarówno uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, jak i pozwolenia na budowę, które łącznie określają jej kształt i umożliwiają rozpoczęcie robót budowlanych.

Jej faktyczna realizacja jest w istocie swojej jedynie urzeczywistnieniem wypracowanej przez lata i prawnie ukształtowanej koncepcji inwestycyjnej urzeczywistniającej cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie, jak wynika z informacji udzielonych przez Urząd Miasta w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. (k. 451 t. 2 akt administracyjnych) przekazanie placu budowy nastąpiło w dniu 27 sierpnia 2008 r., a zakończenie robót związanych z budową tego obiektu wykonawca zgłosił w dniu 15 września 2009 r.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, doszło do pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia jeszcze przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez pierwszego uprawnionego – B. P., co nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2009 r. Skoro wniosek wpłynął do organu w dacie, gdy cel wywłaszczenia zrealizowano, brak było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skuteczna realizacja inwestycji spowodowała wygaśnięcie prawa byłych właścicieli i ich spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości.

Za chybioną jednak uznać należało argumentację organu odwoławczego co do rozpoczęcia realizacji inwestycji jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., albowiem materiał zgromadzony w sprawie takich ustaleń nie potwierdza, a kwestia dat realizacji inwestycji w kontekście art. 137 u.g.n. przestaje mieć w ogóle znaczenie dla sprawy w obliczu realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do istnienia dodatkowej przeszkody zwrotu działek zabudowanych budynkiem Domu Pomocy Społecznej, ze względu na brak możliwości wydzielenia części budynku znajdujących się na działkach nr [...] i [...], które nie podlegały zwrotowi. Oparcie się w tym zakresie na opinii biegłego geodety stanowiło dostateczny dowód na to, że nie jest możliwe dokonanie zgodnego z przepisem art. 93 ust. 3b u.g.n. podziału nieruchomości zabudowanej wskazanym budynkiem na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wypadku niemożności podzielenia budynku po ścianach pionowych powołany przepis, tj. art. 93 ust. 3b u.g.n., stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że organ orzekałby o zwrocie nieruchomości według granic z daty wywłaszczenia, bez względu na usytuowanie budynku na gruncie i położenie w nim ścian pionowych.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy procedując w niniejszej sprawie wyodrębnił fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, na podstawie kompletnego materiału dowodowego dokonał ustalenia tych faktów i ich oceny, co pozwoliło na określenie stanu faktycznego sprawy "gotowego" do zestawienia z normami prawnymi mającymi zastosowanie i podjęcia legalnego rozstrzygnięcia. Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego w istocie swej za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.