Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2000 r., nr [...], powołując się na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał Z. i E. B. rozebrać samowolnie wykonany obiekt budowlany o przeznaczeniu letniskowym znajdujący się na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że powyższy obiekt został wybudowany w latach 1996 — 1997r. przez adresatów decyzji, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obecny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XV779/91 z dnia 3 lipca 1991 roku (Dz, Urz. Woj. Gd. Nr 15, poz. 120 ze zm.) przewiduje, że działka, na której zrealizowaną budowę domku stanowi teren leśny.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. i E. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 września 2000 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i nakazał odwołującym się rozebranie określonego wyżej obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (D.U. Nr 38 poz.299 ze zmianami). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w odwołaniu wskazano, że obiekt, którego dotyczy decyzja został zbudowany w latach 1967 - 1969, a po 1995r. przeprowadzano jedynie jego modernizację. Powstały samowolnie obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem miejscowym ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 15 poz. 120 wraz z późn.zm.) przeznaczony jest pod teren lasów. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów powstałych samowolnie, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - 1 stycznia 1995r., nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Przedmiotowy obiekt letniskowy nie podlegał wyłączeniu od uzyskania pozwolenia na budowę wg przepisów Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38 poz. 197). Rodzaj obiektów budowlanych, których budowa nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę określił § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. Była to budowa na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. oraz budynków bez palenisk o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższych niż 3 m oraz położonych w odległości większej od 15 m od linii rozgraniczającej ulicy.
Rozpatrywany obiekt letniskowy nie spełnia wyżej wymienionych warunków. Żadnej z czynności organów administracji poczynionej w stosunku do przedmiotowego obiektu nie można uznać za jego legalizację. Nie zmieniono przeznaczenia rozpatrywanego obszaru, tak więc w dalszym ciągu w obowiązującym planie przestrzennym jest on przeznaczony pod tereny lasów. Fakt ten, oraz wybudowanie obiektu letniskowego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jest podstawą nakazu rozbiórki.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i Z. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, rozstrzygnięciu temu zarzucając, że zostało ono wydane:
- 1) z naruszeniem przepisu art. 103 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez zastosowanie nowego prawa budowlanego względem obiektu, którego budowa została zakończona nawet przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974 r.,
- 2) naruszenie treści przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych i budownictwa powszechnego poprzez nie zaliczenie przedmiotu postępowania administracyjnego grupy budynków opisanych w przywołanym przepisie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.,
- b) brak wnikliwości przy załatwianiu sprawy, a to poprzez przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wnioskowania a minore ad maius co może stanowić sposób wykładni prawa, a nie jego stosowania, co stanowi naruszenie art. 12 § 1 K.p.a.,
- c) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą wydanej decyzji poprzez opieranie się na treści korespondencji pomiędzy organami administracyjnymi i zapisami protokolarnymi czynności, w których zarówno skarżąca jak i jej poprzednicy nie uczestniczyli, co stanowi naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów wynikające z art. 7 i 8 K.p.a
- d) naruszenie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. wskutek uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w ten sam sposób, co doprowadziło do wydania decyzji na niekorzyść skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270).
W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Organy administracji ustaliły, zgodnie z twierdzeniami skarżących, że przedmiotowy' obiekt budowlany został zbudowany w latach 1967- 69, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art.48 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W związku z tym, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został zbudowany przed 1994 r., to jeśli wzniesiono go bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, w stosunku do niego znajdować powinny zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (D.U. Nr 38 poz.299 ze zmianami) dotyczące postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona pod zabudowę albo jest przeznaczona pod innego rodzaju zabudowę. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy obiekt budowlany został zbudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, czyli zgodnie z Prawem budowlanym z 1961 r.
Zgodnie z obowiązującym w dacie budowy obiektu § 4 ust. 1 pkt 5 z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38 poz. 197) nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp., budynki bez palenisk o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższych od 3 m. oraz położonych w odległości większej niż 15 m. od linii rozgraniczającej ulicy.
Przedmiotowy obiekt budowlany ma powierzchnię zabudowy znacznie przewyższającą 12 m2 i brak jest jakichkolwiek przesłanek, by przyjmować, że w dacie jego budowy był on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie omawianego przepisu. W trakcie postępowania administracyjnego nie wykazano, by powierzchnia obiektu budowlanego ulegała zmianie. Budowa tego typu obiektu bez względu na cel w jakim miał on być wykorzystany wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stanu tego nie zmienia również fakt, że w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Ch. z 22 października 1974 r. uwzględniono istniejącą zabudowę letniskową. Umieszczenie obiektu w planie nie stanowiło bowiem jego legalizacji. Wobec stosowania w całości regulacji ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie było możliwości zastosowania do przedmiotowego obiektu art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Niezależnie od tego należy zwrócić skarżącym uwagę, że zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. ogranicza się do sytuacji, w których istnienie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność istniejącego na działce skarżących obiektu z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego jest oczywista.
Sąd nie stwierdził również mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego. W szczególności odnosi się to do postanowień art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. i art. 7 i 8 K.p.a. Wszystkie te przepisy statuują zasady ogólne postępowania administracyjnego, których realizację gwarantują konkretne przepisy procesowe mające na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, zapewnienie stronie lub jej przedstawicielom czynnego udziału we wszystkich podejmowanych czynnościach procesowych, udzielenie informacji o obowiązujących przepisach prawa oraz dokonanych w postępowaniu ustaleniach. W rozpatrywanym przypadku strony były zawiadomione o wszczęciu postępowania, uczestniczyły w przeprowadzonych oględzinach, miały możliwość składania wniosków dowodowych.
Wprawdzie podzielić można pogląd skarżących, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty identycznie jak uchylona decyzja było błędem, gdyż dostrzegając wadliwość podstawy prawnej decyzji, przy równoczesnej jej poprawności merytorycznej, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, powołując obok przepisów proceduralnych właściwe przepisy prawa materialnego i w uzasadnieniu zwrócić uwagę na stwierdzoną wadliwość.
Jest to jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy i nie narusza zakazu orzekania czy na niekorzyść odwołujących się. Dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie w niczym nie pogarsza bowiem sytuacji skarżących w stosunku do stanu ukształtowanego przez decyzję organu I instancji.
W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.