Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 278/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta z 13 sierpnia 2019 r. nr 1223/19/VIII/P w sprawie ustalenia ceny oraz wykazu nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miasta, położonej w G. przy ul. Z., przeznaczonej do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta ogłosił przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w G. przy ul. Z., oznaczonej jako działki nr [...], [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 380 m2. Cenę wywoławczą nieruchomości ustalono na 130 000 zł plus 23% VAT. Prezydent zarządził również, że wykaz nieruchomości stanowiący załącznik do zarządzenia będzie wywieszony na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta przez 21 dni oraz na stronie internetowej Urzędu, a informacja o wywieszeniu wykazu będzie opublikowana w biuletynie informacyjnym "Ratusz". W paragrafie 4 zarządzenia stwierdzono, że traci moc zarządzenie nr 885/2019/VIII/P Prezydenta Miasta z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie określenia warunków dołączenia i wykazu działki gruntu położonej w G. przy ul. Z. W skardze na opisane wyżej zarządzenie właściciel działki przyległej do nieruchomości będącej przedmiotem zarządzenia, J. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez skierowanie do przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości, co do której zastosowanie powinien mieć tryb bezprzetargowy, gdyż:
2. a) sprzedawana działka może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność skarżącego,
3. b) sprzedawana działka nie może być zagospodarowana jako odrębne nieruchomości;
4. 2. art. 27 i art. 28 ust. 2 u.g.n. poprzez prowadzenie rokowań, które bezzasadnie i nie informując właściciela nieruchomości przyległej, zerwano;
5. 3. art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. poprzez zmianę trybu przetargu po ogłoszeniu wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n. pomimo braku wniosku uprawnionych podmiotów;
6. 4. art. 35 ust. 1 u.g.n. poprzez ogłoszenie wykazu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w G. przy ul. Z. przeznaczonej do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego (Załącznik do Zarządzenia nr 1223/2019/VIII/P z dnia 13 sierpnia 2019 r.) pomimo istnienia w obrocie prawnym na chwilę ogłoszenia wykazu poprzedniego wykazu dotyczącego tej samej nieruchomości, wywieszonego w dniu 17 maja 2019 r. - wykazu nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 885/2019A/VIILP Prezydenta Miasta;
7. 5. art. 50 ust. 1 u.s.g. poprzez gospodarowanie mieniem komunalnym z naruszeniem zasady staranności, wyrażającym się w prowadzeniu przez kilkanaście miesięcy rokowań w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości, podjęcie czynności zmierzających do sfinalizowania sprzedaży w tym trybie, a następnie bez zaistnienia prawnych przesłanek do zmiany trybu oraz bez poinformowania o tym strony postępowania - wydanie kolejnego w tej samej sprawie zarządzenia o odmiennej treści i skutkach;
8. 6. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, działanie sprzecznie z zasadami praworządności i naruszające zaufanie obywateli do organów władzy, wyrażające się w:
9. a) bezpodstawnym zerwaniu rokowań co do bezprzetargowego zbycia nieruchomości,
10. b) zmiany trybu przetargu po ogłoszonym wykazie dotyczącego trybu bezprzetargowego pomimo braku wniosków w tym przedmiocie uprawnionych podmiotów,
11. c) wydania zarządzenia skutkującego wywieszeniem nowego wykazu (w sprawie sprzedaży przetargowej) w chwili, gdy aktualne w obrocie prawnym było zarządzenie zawierające wykaz dotyczący tej samej nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży bez przetargu,
12. d) braku odpowiedzi na korespondencję skarżącego, niewyjaśnieniu poważnych wątpliwości,
13. e) zorganizowaniu przetargu pomimo wątpliwości prawnych i zgłaszanych przez skarżącego roszczeń,
14. f) przeznaczenia do sprzedaży nieograniczonej działki, która nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, co może wprowadzać potencjalnych nabywców i podmiot, który wygrał przetarg, w błąd.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jako właściciel nieruchomości przyległej do działki oznaczonej numerem [...] położonej w G. przy ul. Z., od marca 2018 r. prowadził z Prezydentem Miasta rokowania celem nabycia działki [...] w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przez ponad rok był zapewniany przez pracowników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji, że nieruchomość nabędzie, ponieważ spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne, przy braku negatywnych. Skutkiem prowadzonych rozmów i korespondencji było wywieszenie w dniu 17 maja 2019 r. wykazu nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 885/2019/VIILP Prezydenta Miasta, w którym wskazano, że działka o nr [...] przeznaczona jest do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Przez 21 dni od dnia wywieszenia wykazu obejmującego działkę nr [...] nie zgłosiły się osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości.

Z dniem 7 czerwca 2019 r. upłynął termin zgłaszania roszczeń przez osoby uprawnione - takie roszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wpłynęły. Pomimo tego, choć aktualne pozostawało poprzednie zarządzenie, wydano nowe zarządzenie Prezydenta Miasta (nr 1223/2019/VIII/P) wraz z załącznikiem - wykazem nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w G. przy ul. Z. przeznaczonej do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego, obejmujący m.in. działkę nr [...], ujętą wcześniej w wykazie dotyczącym sprzedaży bezprzetargowej i objętej rokowaniami z J. Z. Skarżący od organu uzyskał informację, że wykaz z 17 maja 2019 r. jest nieaktualny. Zdaniem skarżącego, oferowanie działki nr [...] jako działki do zabudowy dla dowolnego podmiotu jest nieprawidłowe.

Dodatkowo bez powodu zniweczono prowadzone od dłuższego czasu rozmowy i rokowania, a skarżący został pozbawiony możliwości bezprzetargowego zakupu działki, która może przysłużyć się do polepszenia warunków zabudowy wyłącznie jego nieruchomości. Postępowanie organu można określić jako sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Niezależnie od powyższego, w skardze do sądu wskazano, że J. Z. wniósł do organu również skargę na działanie organu, związane z przeprowadzeniem w dniu 8 listopada 2019 r. przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż ww. nieruchomości. Skarga została przekazana do Rady Miasta, która uchwałą nr XVI/521/20 z 29 stycznia 2020 r. uznała, że skarga w zakresie sposobu zbycia nieruchomości jest niezasadna, natomiast co do zarzutu braku prawidłowego poinformowania J. Z. o przyczynach zmiany trybu zbycia nieruchomości - jest zasadna.

Zdaniem skarżącego w sprawie powinien był znaleźć zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, ponieważ działka, o jakiej zakup w trybie bezprzetargowym ubiegał się skarżący, nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, co stwierdził organ przystępując do rokowań oraz wydając zarządzenie nr 885/2019/VIILP, którego załącznik stanowił wykaz nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta, oraz co zostało potwierdzone przez architekta sporządzającego opinię na zlecenie skarżącego. Zabudowa działki musiałaby być poprzedzona uzyskaniem zgody na odejście od przepisów techniczno - budowlanych, co jest niepewne ani co do faktu, ani co do czasu.

Uprawnienie do zmiany stanowiska organu dają, zdaniem skarżącego, wyłącznie przepisy art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 35 u.g.n., jednak okoliczność w nich przewidziana w niniejszej sprawie nie zaistniała - po wywieszeniu wykazu w dniu 17 maja 2019 r. uprawniony podmiot nie złożył przewidzianego w powołanych przepisach wniosku. Ogłoszenie wykazu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w G. przy ul. Z. przeznaczonej do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego - pomimo istnienia w obrocie prawnym na chwilę ogłoszenia wykazu poprzedniego wykazu dotyczącego tej samej nieruchomości, wywieszonego w dniu 17 maja 2019 r. - narusza także art. 35 u.g.n., co przełożyło się bezpośrednio na naruszenie interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, nie ma podstawy prawnej, która by pozwalała merytorycznie rozpoznać skargę. Nie może jej stanowić również art. 101 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wydanie zaskarżonego zarządzenia nie mogło doprowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia J. Z., gdyż uprawnienie (roszczenie) do żądania nabycia działki gruntu nr [...], stanowiącej ówcześnie własność Gminy Miasta, skarżącemu nigdy nie przysługiwało. Wskazano także, że możliwość zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. ustała z chwilą zmiany stanowiska Biura Planowania i Rozwoju Miasta, które wydało nową opinię, zgodnie z którą istnieje możliwość samodzielnego zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem zarządzenia. Od tej chwili jedyną prawnie dopuszczalną możliwością zbycia działki gruntu nr [...] była droga przetargu nieograniczonego.

Zmiana trybu bezprzetargowego na przetargowy oraz odstąpienie od rokowań w sprawie zbycia bezprzetargowego w związku z nową opinią Biura Planowania i Rozwoju Miasta stało się koniecznością. Stanowisko organu było skarżącemu kilkakrotnie przedstawianie. Jednak niezależnie od tego art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przyznaje jedynie uprawnienie Gminie do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej w przypadku zaistnienia określonych przesłanek, nie daje natomiast żadnego prawa właścicielowi nieruchomości sąsiedniej do wysuwania roszczeń o zbycie takiej nieruchomości na jego rzecz, a skarżący miał co najwyżej interes faktyczny w nabyciu działki nr [...], a nie interes prawny (uprawnienie) w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n.

Za niezrozumiałe uznano zarzuty naruszenia art. 27 i 28 ust. 2 u.g.n. Pierwszy z tych przepisów precyzuje bowiem, że sprzedaż nieruchomości gminnej wymaga zawarcia aktu notarialnego. Taki akt notarialny w rezultacie rozstrzygnięcia przetargu na sprzedaż działki gruntu nr [...] został sporządzony. Z kolei warunki sprzedaży działki nr [...] zostały w ogłoszeniu o przetargu szczegółowo określone, natomiast do określenia warunków sprzedaży na rzecz skarżącego nigdy nie doszło, rokowania ze skarżącym w sprawie sprzedaży działki gruntu nr [...] nie zostały bowiem sfinalizowane poprzez podpisanie stosownego protokołu uzgodnień. Dopełnienie przez Prezydenta Miasta obowiązku publikacji wykazu nieruchomości, uregulowanego w art. 35 ust.1 i ust. 2 u.g.n. aktualizowało ewentualne roszczenia podmiotów wymienionych w art. 34 ust.1 u.g.n., wynikające z przyznanego przez ustawodawcę pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości gminnej, nie rodziło natomiast żadnych uprawnień po stronie podmiotu, z którym wszczęto negocjacje w sprawie zbycia bezprzetargowego.

W piśmie procesowym z 24 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wyraził przekonanie, że wycofanie się organu z rokowań, bez poinformowania o tym w jakikolwiek sposób skarżącego oraz bez jakichkolwiek wyjaśnień, stanowi istotne naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta z 13 sierpnia 2019 r. nr 1223/19/VIII/P w sprawie ustalenia ceny oraz wykazu nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miasta, położonej w G. przy ul. Z., przeznaczonej do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego, podjęte na podstawie przepisów art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 i 2 pkt 1i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., zwanej u.g.n.).

Skarga na powyższe zarządzenie wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołane brzmienie powyższego przepisu nadane zostało mu ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.

W związku z treścią powołanego przepisu, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżonym aktem.

Wskazać należy bowiem, że w odniesieniu do aktów wymienionych w art. 101 u.s.g., po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi, wprowadzając w art. 53 § 2a p.p.s.a. zasadę, zgodnie z którą w przypadku innych aktów (niż określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony akt podjęto 14 maja 2019 r., czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Przesądził o tym przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowiąc, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a. – przypis sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu oraz naruszeniu jego postanowieniami interesu prawnego wnoszącego skargę. W dalszej kolejności zaś, jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności uzależnione jest od tego, czy – po myśli art. 91 ust. 1 u.s.g. – zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii charakteru zaskarżonego aktu jako publicznoprawnego wskazać należy na pewne rozbieżności w orzecznictwie sądowym w tym zakresie. Według pierwszego ze stanowisk, tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach I OSK 2778/16, I OSK 1000/17 czy I OSK 2789/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl).

Według drugiego z poglądów, które sąd orzekający w niniejszym składzie podziela, zaskarżone zarządzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym. Analiza orzecznictwa wskazuje, że argumenty przemawiające za tym ostatnim stanowiskiem w istocie w całości prezentuje i omawia jedna z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego tj. uchwała z 6 listopada 2000 r. o sygnaturze OPS 11/00). Wprawdzie nie mogła ona odnosić się do nieobowiązującego wówczas art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to jednak wyjaśniała znaczenie tożsamego pojęcia zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. - czynności (uchwały, zarządzenia) organu gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W jej uzasadnieniu NSA przyjął, że "podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości". Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz.

46) NSA podkreślił, że "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych". Przeciwny z kolei pogląd wyłączający tego typu akty ze "spraw z zakresu administracji publicznej" trafnie oddaje wywód prawny przedstawiony w zdaniu odrębnym zgłoszonym do ww. uchwały, a także krytyczna glosa do ww. uchwały Bartłomieja Popielaka opublikowana w czasopiśmie Casus 2003/4/12. Według tego stanowiska: "gminie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność gminy, w tym w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 2 ust. 3 ustawy). Wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 k.c.) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy - właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) jednak nie odbiera czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Już doktryna okresu międzywojennego uznawała, że aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego (W.L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 78). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji".

Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie, jak wskazano na wstępie, również we współczesnej judykaturze, a podzielenie go w okolicznościach rozpatrywanej sprawy musiałoby skutkować zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi. Jak wskazano jednak powyżej, sąd orzekający w niniejszym składzie poglądu tego nie podziela. Gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego jest i owszem podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 k.c), ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności - również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa) - dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Prawdą jest, że wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i jako takie mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym.

Powołana uchwała NSA zachowuje zatem aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, będącej przedmiotem niniejszej skargi, w której organ gminy w drodze zarządzenia decyduje o wykazie nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia oraz trybie tego zbycia, co uzasadnia przyjęcie publicznoprawnego charakteru tego aktu. W ocenie sądu zatem kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona.

Z kolei, w odniesieniu do przesłanki naruszenia interesu prawnego również zważyć należy na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności, sprowadzające się do przeciwnych stanowisk odnośnie do faktu posiadania lub nie - przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu tego typu aktów. Wskazać przy tym należy, że przesądzenie o tym interesie jest doniosłe w skutkach prawnych, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W ocenie sądu, wbrew stanowisku organu, skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy dostatecznie wykazał, że postanowienia zaskarżonego zarządzenia naruszyły jego interes prawny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowanym aktem naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy, musi istnieć związek między zaskarżonym aktem a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały nim naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków.

Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4).

Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać zatem, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym przezeń zarządzeniem, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że akt ten narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w G., przylegającej do działki nr [...] w G. przy ul. Z. W zarządzeniu nr 885/2019/VIII/P Prezydenta Miasta z 14 maja 2019 r., w § 1 stwierdza się, że w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości nr [...], użytkowanej przez osobę fizyczną, dołącza się, sprzedając w trybie bezprzetargowym, działkę gminną o numerze [...], stanowiąca własność Gminy Miasta za określoną cenę. Zarządzenie to, jak wywodzi skarżący, zostało uchylone przez będące przedmiotem niniejszej skargi - zarządzenie Prezydenta Miasta z 13 sierpnia 2019 r., w którym w odniesieniu do sprzedaży działki nr [...] ogłasza się przetarg ustny nieograniczony. Według skarżącego, kształt i powierzchnia działki nr [...] uzasadniały jej sprzedaż na jego rzecz w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

W jego ocenie bowiem, popartej załączoną opinią architektoniczną, opisana działka nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej, gdyż nie spełnia warunków technicznych umożliwiających jej zabudowę. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z opinią Biura Planowania Przestrzennego Miasta z 12 czerwca 2019 r., z której wynika, że pomimo trudnego do zagospodarowania kształtu, możliwa jest realizacja budynku jednorodzinnego i która to opinia bezpośrednio doprowadziła do zmiany dotychczasowego stanowiska przez Prezydenta Miasta odnośnie do trybu zbycia tej nieruchomości z bezprzetargowego na przetarg ustny ograniczony, co odzwierciedla zaskarżony akt prawny.

Oceniając powyższe okoliczności w kontekście problematyki naruszenia interesu prawnego należy wskazać na wyrażoną w orzecznictwie sądowym konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego" o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1564/17, www.nsa.gov.pl). Stąd nie można podzielić stanowiska organu, że skarżący nie miał ani interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, ani że interes ten nie został naruszony. Interesu tego bowiem nie można upatrywać li tylko w wykreowaniu lub pozbawieniu roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Skoro samo zaskarżone zarządzenie nie jest z racji jego charakteru władne do pozbawienia kogokolwiek roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości gminnych to twierdzenie, że naruszałoby ono czyjś interes tylko wówczas gdyby pozbawiało tego roszczenia jest nielogiczne i trudne, a wręcz niemożliwe do spełnienia przez kogokolwiek.

Nie wolno w tym kontekście pomijać faktu, że uchylone zaskarżonym zarządzeniem - zarządzenie z 14 maja 2019 r. dawało skarżącemu możliwość bezprzetargowego nabycia nieruchomości na warunkach w nim określonych, znacznie korzystniejszych od tych, które wykreowało zaskarżone zarządzenie. Określało ono, że z punktu widzenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 6 u.g.n., działka gminna o numerze [...] może być zbyta na rzecz właściciela działki nr [...], a więc skarżącego, bez przetargu, na poprawę zagospodarowania tejże działki stanowiącej jego własność. Już to sprawia, że uchylenie tego zarządzenia naruszyło interes prawny skarżącego, wyrażający się w ukształtowaniu jego sytuacji w sposób określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – działka gminna mogła być zbyta wyłącznie na rzecz podmiotu, który spełnia warunki określone w tym przepisie. Wbrew stanowisku organu, pomimo że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie stwarza roszczenia dla właściciela nieruchomości do żądania zbycia na jego rzecz sąsiednich działek gminnych i nie gwarantuje mu takiej możliwości nabycia, to jednak w konkretnej sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której procedura bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnych została już uruchomiona, a następnie zniweczona aktem przeciwnym - może być podstawą wyprowadzenia tego interesu dla właściciela nieruchomości, na wniosek którego uchylone zarządzenie zostało wydane i które niewątpliwie ten interes uwzględniało poprzez wymienienie jego działki w treści tego aktu oraz ograniczenie kręgu potencjalnych nabywców tylko do tego, który spełnia warunki wynikające z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Zdaniem sądu zatem, nie budzi wątpliwości fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego wydaniem kontestowanego zarządzenia, które zniweczyło skutki jego sytuacji prawnej, ukształtowanej na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zarządzeniem z 14 maja 2019 r. Nie przesądza to jeszcze o zasadności skargi, prowadzącej do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, bowiem jest to uzależnione od sprzeczności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie sądu, skarżone zarządzenie nie narusza prawa. O oddaleniu skargi przesądziła ostatecznie ocena przesłanki związanej z oceną legalności podjętego zarządzenia w kontekście przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przesądza ich sprzeczność z prawem. Ocenę tę sprowadzić można do jednego zagadnienia, a mianowicie czy wydane zarządzenie naruszało prawo, tj. czy obowiązujące przepisy ograniczają jednostkę samorządu terytorialnego (jej organ) w możliwości wycofania się z procedury bezprzetargowego zbywania stanowiącej jej własność nieruchomości, czy ograniczają w tym zakresie jej swobodę, czy wreszcie, obligują ją do sporządzenia uzasadnienia zarządzenia i przedstawienia w nim racji, które wyjaśniałyby powody takiej decyzji z punktu widzenia regulacji przewidzianych w art. 11b ust. 1 i art. 50 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 Konstytucji RP, jak to argumentuje skarżący.

W ocenie sądu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i o samorządzie gminnym nie ustanawiają wymogu wskazania powodów odstąpienia i rezygnacji z ogłoszonego zamiaru zbycia nieruchomości bez przetargu. Obowiązku tego nie sposób wyprowadzić w szczególności z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jawność działalności organów gminy wyrażająca się w prawie do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji czy dostępie do dokumentów nie nakłada na organy gminy ujawnienia i przedstawiania motywów przeznaczenia do sprzedaży lub rezygnacji z niej nieruchomości gminnej, podobnie jak art. 50 tej ustawy obligujący organy gminy do zachowania szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Podkreślić należy, że to właśnie w tym aspekcie tj. w ramach kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, a nie w ramach badania kompetencji sądu administracyjnego, należy odwołać się do samodzielności gminy w odniesieniu do zbywania własnych nieruchomości.

Skoro obowiązujące przepisy nie ograniczają gminy w możliwości zrezygnowania z procedury bezprzetargowego zbycia nieruchomości to nie sposób wywieść, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.