Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2020 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r., wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy z dnia 3 stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na wniosek A. Wójt Gminy decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości W. W decyzji tej wskazano także, że podział działki nr [..] możliwy jest do realizacji przy zachowaniu określonych warunków.
Decyzją Wójta Gminy z dnia 15 grudnia 2011 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] wydzielając m.in. działkę nr [..].
Decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. Wójt Gminy przeniósł na N. P. i J.P. decyzję własną z dnia 3 stycznia 2011 r. w części dotyczącej działki nr [..], powstałej w wyniku podziału działki nr [..]. W punkcie 2 decyzji stwierdzono, że zmienia się oznaczenie działki wskazanej w decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2011 r. w części dotyczącej przeniesienia uprawnień z nr działki [..] na nr działki [..].
Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Starosta zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. Starosta poinformował, że z wniosku N.P. i J. P. toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w W., gmina P. W piśmie z dnia 13 lutego 2020 r. Prezes Zarządu A. przedstawiła argumentację mającą dowodzić konieczności umorzenia postępowania w sprawie oraz złożyła wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadków urzędników Starostwa Powiatowego mające na celu ustalenie praktyki uzgadniania, uznawania decyzji o warunkach zabudowy wydawanych przez Wójta Gminy zawierających "wstępne" warunki (kryteria) podziału oraz decyzji przenoszących te decyzje na nowego nabywcę w zakresie działek powstałych z podziału terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy, a ponadto pozwoleń na budowę na podstawie obu wskazanych decyzji.
Dodatkowo, wniesiono o przeprowadzenie wizji lokalnej i przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Spółka powołała się również na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt: II SA/Gd 161/18, II SA/Gd 162/18, II SA/Gd 164/18, II SA/Gd 371/18, II SA/Gd 507/18, II SA/Gd 593/18 oraz II SA/Gd 823/18, w których Sąd uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego za wadliwe i dopuścił w tożsamych sprawach przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy na nowego właściciela nieruchomości. Podniesiono także, iż w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz podatkowe, podziałowe, uzbrojenie działki i w zakresie stosunków własnościowych. Spółka wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu określonego na załączniku graficznym w postaci mapy, a zatem późniejsza zmiana numeracji ewidencyjnej terenu objętego decyzją jest zdaniem Spółki bez znaczenia. Zauważono również, że dla ustawodawcy pojęcie "teren" jest szersze niż "działka".
Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że istnieją podstawy do wniosku, że decyzja organu I instancji z dnia 30 stycznia 2017 r. jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. rażącym naruszeniem prawa, natomiast argumenty i wnioski zawarte w piśmie strony nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że dysponuje kompletną dokumentacją sprawy i nie widzi potrzeby wyznaczenia rozprawy na okoliczność przesłuchania wymienionych w piśmie osób w charakterze świadków, brak jest też możliwości i potrzeby przeprowadzenia wnioskowanej wizji lokalnej.
Zdaniem Kolegium chybione jest stanowisko, by w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać bowiem nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (nawet taka, w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję), nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji zależnej.
Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy z dnia 3 stycznia 2011 r. ustaliła dla spółki A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w miejscowości W. N. P. i J. P. wnieśli o przeniesienie na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 stycznia 2011 r., a A. wyraziła zgodę na przeniesienie. W konsekwencji, decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. Wójt Gminy przeniósł ustalenia decyzji własnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 stycznia 2011 r. na wnioskodawców w części dotyczącej działki nr [..], powstałej w wyniku podziału działki nr [..]. W decyzji tej orzeczono także o zmianie oznaczenia działki z nr działki [..] na nr działki [..]. Pozostałe ustalenia decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 stycznia 2011 r. pozostawiono bez zmian.
Kolegium wskazało, że podstawą decyzji był art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Przewidziane w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. następstwo prawne występuje z mocy decyzji administracyjnej, w wyniku której następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego terenu. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że wstępuje on we wszystkie prawa i obowiązki, które z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy wynikały dla jej poprzedniego adresata.
W konsekwencji staje się on adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec tego, w ocenie Kolegium, nie ma prawnej możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko dla części planowanego przedsięwzięcia i dla części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił Wójt Gminy w decyzji z dnia 30 stycznia 2017 r. przenosząc pierwotną decyzję z dnia 3 stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [..] w części dotyczącej działki nr [..] powstałej w wyniku podziału działki nr [..].
Takie orzeczenie pozostaje bowiem w sprzeczności z warunkami przeniesienia decyzji wskazanymi w art. 63 ust. 5 u.p.z.p., gdyż brak jest tu przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle treści przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje bowiem na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz innej nieruchomości i innego podmiotu. Gdyby zaakceptować wydaną przez Wójta Gminy decyzję z dnia 30 stycznia 2017 r. okazałoby się, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innej działki o mniejszej powierzchni. Okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przyjąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy z dnia 3 stycznia 2011 r. W konsekwencji, Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 63 ust. 5 u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze A. zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.:
a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- - przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy ww. pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki [..] położonej w W., gm. P., tj. z możliwością wydzielenia działek o pow. minimalnej 1000 m2 oraz z możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym na warunkach wskazanych w ww. decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami, a nadto niezależnie od siebie i na tych samych warunkach dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (działki) objętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - błędne zrównanie pojęcia "obszaru" oraz "terenu", "powierzchni", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie oznaczenia ewidencyjnego obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania.
Zdaniem skarżącej, przepis nie jest jednoznaczny, a w oparciu o prawomocną decyzję pierwotną w stanie prawnym i faktycznym sprawy możliwe jest "przepisanie" decyzji pierwotnej dotyczącej działki [..] na nowego właściciela w części obejmującej działkę nr [..], powstałą w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy, określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości, tj. działki [..] na mniejsze działki. Należy bowiem uwzględnić cel, jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu - także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych oraz podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nadto fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na warunkach i zasadach określonych w ww. decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej, które są tożsame dla każdej działki powstałej w wyniku ww. podziału, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, wskazuje, że "obszar" ("teren", "powierzchnia") nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" ("terenie") także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich;
b/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 u.p.z.p. - poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i użycie pojęć dotyczących obszaru, terenu i powierzchni oraz wywodzenie zakazów, których przepis ten nie zawiera, z pominięciem treści art. 6 i art. 65 u.p.z.p. - co skutkuje w okolicznościach sprawy naruszeniem zasady planistyki przestrzennej, polegającej na wolności zagospodarowania terenu, jeżeli istnieje tytuł prawny do nieruchomości i sposób zagospodarowania jest zgodny z istniejącą decyzją o warunkach zabudowy, tym samym uniemożliwiając realizację inwestycji następcy prawnemu podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – z dopuszczeniem podziału i określeniem niezależnych warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku tego podziału i pominięcie, że zbycie części terenu objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji;
c/ konieczność dokonywania wykładni art. 63 ust. 5 u.p.z.p. skutkuje tym, że nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem takiego przepisu nie można naruszyć rażąco;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w zw. art. 107 § 1-3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez:
- - naruszenie trwałości decyzji administracyjnych poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy z 3 stycznia 2017 r. w sposób rażący narusza prawo, gdyż nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a ww. przepis art. 63 ust. 5 nie wyłącza wprost takiej możliwości,
- - ponadto, decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem uprawnienie następcy prawnego do zagospodarowania nabywanej działki w określony sposób wynika z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - żaden przepis nie określa, jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;
b/ art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77§ 1 i § 2 k.p.a., art. 78§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. - ponieważ nie rozpoznano i nie przeprowadzono wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z 13 lutego 2020 r. pkt 1 - 4 str. 1-3; tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i braku ustaleń faktycznych co do:
- - uzgodnień Starosty na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podziałów geodezyjnych, następstwa prawnego, dostępu do drogi stanowiącej własność Gminy, określenia, jakich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy nie przyjął na siebie następca prawny, wydania pozwolenia na budowę w zakresie działki objętej przedmiotem postępowania,
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 25 lutego 2020 r. w całości, umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów:
a/ postanowienia Starosty z dnia 17 grudnia 2010 r. uzgadniającego decyzję Wójta Gminy nr [..] - na okoliczność stałej praktyki Starosty i wiedzy wnioskodawcy oraz pozytywnego uzgadniania projektu decyzji Wójta Gminy [..] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także co do wyrażenia zgody przez organ uzgadniający - Starostę - na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z określeniem warunków podziału działki nr [..] w W. oraz zgody na przeznaczenie gruntów na ww. na cele nierolnicze, a także na okoliczność wykładni dokonywanej przez Starostę co do możliwości uzgodnienia tzw. wstępnych warunków podziału w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia wielkości działek powstałych po podziale, dojazdu do działek, b/ odpowiedzi Starosty Powiatowego na pismo skarżącego z dnia 21 lutego 2020 r. dotyczące postępowania w sprawie [..] w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę - na okoliczność wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [.] oraz [..], w tym rozumienia treści i zakresu decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 30 stycznia 2017 r. w zakresie sprzedanej nieruchomości tj. działki nr [..] (powstałej po podziale działki [..]),
- c) z aktu notarialnego nr A [..] (w dołączonych do sprawy aktach dotyczących decyzji [..], przenoszącego własność działki [..] z dotychczasowego właściciela na nowych nabywców oraz uiszczenia podatku vat na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 23 % od ceny sprzedawanej nieruchomości jako budowlanej,
- d) z aktu notarialnego nr A [..], na podstawie którego Gmina nabyła własność dróg wewnętrznych (załącznik do pisma strony z 13 lutego 2020 r.),
- - w zakresie pkt c i d na okoliczność nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wójta Gminy nr [..] oraz przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe;
e/ decyzji Wójta Gminy z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [..];
f/ z mapy dla celów informacyjnych z 12 lutego 2020 r. obręb [.]
- - w zakresie pkt e-f na okoliczność dokonywania podziału działki [..] po wydaniu decyzji Wójta Gminy nr [..] i na jej podstawie oraz stałej i utartej praktyki organów w zakresie wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o decyzje, jak objęta stwierdzeniem nieważności, naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca obszernie uargumentowała zasadność każdego zarzutu przywołując orzecznictwo oraz stanowisko doktryny. Wskazała też, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku toczyło się już co najmniej 7 spraw, w których sąd zajął pozytywne stanowisko dopuszczające w konkretnych stanach faktycznych, tożsamych z niniejszą sprawą, możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy (sprawy o sygn. akt II SA/Gd 161/18, II SA/Gd 162/18, II SA/Gd 164/18, II SA/Gd 371/18, II SA/Gd 507/18, II SA/Gd 593/18, II SA/Gd 823/19). Skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w każdej z wymienionych spraw za wadliwe uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i dopuścił w rozpoznawanych stanach faktycznych i prawnych (tożsamych jak w niniejszej sprawie) przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części (w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy) na nowego właściciela nieruchomości - następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dopuszczeniem warunków podziału nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 216) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2020 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. o przeniesieniu w części decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2011 r. ustalającej warunkach zabudowy na działce nr [..].
Kluczowym zagadnieniem podlegającym rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, mającym wpływ na wynik prowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 25 lutego 2020 r., jest kwestia tego, czy w świetle art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., dopuszczalne jest częściowe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Odnośnie decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W związku z tym nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Z tego względu istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana. Instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwala jedynie pod określonymi warunkami na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji administracyjnej, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przeniesienie decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków.
Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Oznacza to, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wykładnia językowa art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalne jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Zatem przeniesienie decyzji powoduje zmianę wyłącznie w sferze podmiotowej, bez jakiejkolwiek ingerencji w jej merytoryczną treść.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. Wójt Gminy nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy z A. na N. P. i J. P., ale także dokonał istotnej zmiany w jej treści, tj. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..], mimo że pierwotne warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [..]. Biorąc pod uwagę fakt, że działki te różnią się od siebie powierzchnią, nie sposób zaakceptować sytuacji, w której parametry zabudowy dla działki o większej powierzchni stają się także parametrami zabudowy dla działki o powierzchni mniejszej.
W ocenie Sądu, nawet jeśli Wójt Gminy w decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r. posłużył się ogólnym sformułowaniem, że "ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji [...] na każdej z nowo wydzielonych działek wraz z określeniem warunków podziału działki nr [..]", to nie oznacza to, że tego rodzaju rozstrzygnięcie było zgodne z obowiązującymi przepisami i mogła stanowić podstawę do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części odnoszącej się do działki nr [..]. Bezsprzecznie bowiem, gdyby wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samej działki nr [..], to wówczas byłby inny obszar analizy dla tej działki, a w konsekwencji inne mogłyby być warunki zabudowy.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1494/19, że nie można poprzez art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza ta ma natomiast znaczenie fundamentalne, gdyż określa ona w sposób wiążący m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia, czy też sposób obsługi infrastruktury technicznej. Wyniki takiej analizy mogą być inne dla nieruchomości głównej oraz wydzielonych z niej działek, które odznaczają się właściwymi sobie cechami podlegającymi badaniu odmiennymi od nieruchomości, z której powstają. Odmienne wyniki analizy muszą, a przynajmniej mogą, prowadzić do istotnych odrębności w nowej decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca musi mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia charakterystyczne uwarunkowania danej działki, a zatem nie można z góry założyć, że inna działka będzie posiadała tożsame relewantne cechy. To właśnie ta różnica sprawia, że ustawodawca dopuścił przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do podmiotu, a nie przedmiotu, którego ona dotyczy.
Jednocześnie wskazać należy, że Sądowi znana jest praktyka organów administracji publicznej oraz dotychczasowa linia orzecznicza tutejszego Sądu, które opowiadały się za rozszerzającą wykładnią przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i akceptowały tego rodzaju decyzje, co mogło wzbudzić u skarżącej przekonanie, że brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju decyzji. Tym niemniej, zwrócić należy uwagę na cytowane już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1494/19, w którym jednoznacznie przesądzono, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p dopuszczalne jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora. Wydanie zaś decyzji przenoszącej warunki zabudowy na inną działkę jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Treść powyższego orzeczenia nie może pozostać bez wpływu na dalszą praktykę orzeczniczą tutejszego Sądu, co przejawiło się już w treści następujących wyroków: z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 38/20, z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 39/20, z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 134/20 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kolegium w zaskarżonej decyzji źródła wadliwości skutkującej nieważnością aktu dopatrzyło się w rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów kompetencyjnych czy przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2441/20, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga przeprowadzenia złożonej wykładni prawa.
Wbrew zarzutowi skarżącej, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie naruszeniem normy prawnej, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Bezspornie bowiem Wójt Gminy postąpił wbrew jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych dyrektywie postępowania, płynącej z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Skoro norma ta pozwala wyłącznie na zmianę podmiotową, bez ingerencji w sferę przedmiotu decyzji, to jakiekolwiek wystąpienie poza zakreślone przepisem granice powinno być traktowane właśnie jako rażące naruszenie prawa.
Co więcej, tego rodzaju czynność stanowiła niedopuszczalne rozszerzenie zakresu przeniesienia, które może obejmować jedynie zmianę podmiotową, a nie przedmiotową. Akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do przyjęcia sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy może być przenoszona dowolnie, na każdą inną nieruchomość, co wprost godziłoby już w samą istotę decyzji o warunkach zabudowy i procedurę jej wydawania. Konstatacji tej nie może zmienić fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna decyzja Wójta Gminy z dnia 3 stycznia 2011 r., apriorycznie ustalająca warunki zabudowy dla mogących powstać w przyszłości przez wydzielenie kolejnych działek.
Zdaniem Sądu, gdyby nadal aktualne pozostawały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor powinien wystąpić o jej wydanie odrębnie w stosunku co do nowej działki [..]. Tylko takie postępowanie mogłoby zostać uznane za zgodne z prawem i odpowiadające sytuacji faktycznej. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło wadę decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w skardze Sąd wskazuje, że dokonał oceny całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym załączonych pism składanych przez skarżącą w toku postępowania, uznając ten materiał za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniające postępowanie dowodowe może być bowiem prowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W ocenie Sądu, jak wskazano powyżej, przedłożony przez Kolegium materiał dowodowy takich wątpliwości nie dostarczył. W związku z tym również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez Kolegium odnośnie nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez skarżącą dowodów są nieusprawiedliwione.
Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej i nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, w szczególności art. 8 i art. 16 k.p.a. Sprawa niniejsza koncentruje się w istocie na zarzucie błędnej wykładni prawa, natomiast nie można przyjąć, że niekorzystny dla skarżącej sposób dekodowania normy prawnej, nawet wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej, świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.
Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).