Uzasadnienie
A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2019 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 listopada 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie działek nr [..] i [..], położonych w R. przy ul. J. We wniosku określono powierzchnię zabudowy – 168m2; szerokość elewacji frontowej – 14m; wysokość budynku do gzymsu lub attyki – 8m; dach płaski oraz zapotrzebowanie na media.
Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr [..] i [..] w R. Odwołanie od tej decyzji w dniu 10 grudnia 2018 r. złożył P. K. zarzucając błędne ustalenie linii zabudowy.
W dniu 18 grudnia 2018 r. (data wpływu do SKO 28 grudnia 2018 r.) Burmistrz Miasta przekazał organowi drugiej instancji pismo strony postępowania, K. A., z dnia 12 grudnia 2018 r., odwołującego się od decyzji z dnia 14 listopada 2018 r.
Decyzją z dnia 25 marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 listopada 2018 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Kolegium, do wniosku inwestora nie dołączono zapewnienia gestorów sieci, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla nowej zabudowy, zaś organ pierwszej instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. W konsekwencji niespełniony został warunek wynikający z dyspozycji art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p.
Nadto Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ wysokość planowanej inwestycji ustalił podając ten parametr w wielkości maksymalnej – 2 kondygnacje nadziemne mieszkalne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maks. 8 m, licząc od naturalnej rzędnej terenu przed głównym wejściem do budynku. Tymczasem zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym.
W związku z tym, że w ww. przepisie nie przewidziano określenia wysokości zabudowy w kondygnacjach, ustalona w decyzji wysokość planowanej inwestycji jest nieprecyzyjna. Jak wskazał organ odwoławczy, według analizy wysokość istniejącej zabudowy wynosi od 1 do 3 kondygnacji, wobec czego trudno odnieść się do ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.
Dalej Kolegium uznało, że ustalone w decyzji dwie linie zabudowy zostały wytyczone sprzecznie z § 4 ww. rozporządzenia, gdyż nie spełniają wymogu przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, z uwzględnieniem ust. 2-3 tego przepisu. Organ wyznaczył bowiem linię zabudowy od strony zachodniej nawiązując wyłącznie do zabudowy na działce nr [..], podczas gdy na działkach [..] i [..] budynki posadowione są w znacznie większym oddaleniu od tak wyznaczonej przez organ linii zabudowy (tworząc uskok), czego nie uwzględniono. Z kolei linię zabudowy od strony wschodniej ustalono w nawiązaniu do zabudowy na działce [..], pomijając jednocześnie inaczej usytuowaną zabudowę na działce nr [..]. Kolegium podkreśliło, że w analizie urbanistycznej wskazano na nieregularność linii zabudowy, który to zapis też nie spełnia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium Burmistrz błędnie ustalił też wielkość powierzchni zabudowy, stosując tzw. widełki w granicach od 9% do 21%. Tymczasem widełki te mogłyby zawierać się w granicach ustalonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który w obszarze analizowanym wynosi 21%. Także ustalenie szerokości elewacji frontowej winno nastąpić w formie jednej wielkości, zawierającej 20% tolerancję. Odnosząc się do powyższego Kolegium podkreśliło, że wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być określane w sposób konkretny, natomiast ustalanie wyłącznie jako "max" lub "do" rodzi zbyt dużą dowolność w realizacji inwestycji. Przy czym akceptowalne jest podanie konkretnego przedziału wielkości w widełkach "od-do", w granicach ustalonego średniego wskaźnika.
Reasumując, zadaniem Kolegium analiza stanowiąca podstawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem jest lakoniczna i nie spełnia żadnych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a konsekwencji nie może stanowić podstawy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy terenu.
W świetle tego, ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta zobowiązany będzie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wymagane elementy oraz przeprowadzi ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym w sposób określony w powołanym rozporządzeniu, a także ustali w sposób prawidłowy parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania dla nowej zabudowy w świetle ustalonych w obszarze analizowanym. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli wydać uzgodnioną z właściwymi organami, stosowną decyzję zawierającą właściwe brzmiącą sentencję, tj. orzekającą nie tylko o zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, ale też o zgodności z całością przepisów obowiązujących w tym zakresie.
W złożonym sprzeciwie A. S. podniosła, że odwołujący się P. K. wcześniej nie interesował się planowaną inwestycją. Według strony wszystkie sąsiadujące nieruchomości są zabudowane w podobny sposób, a planowany budynek jednorodzinny (w zabudowie bliźniaczej) niewiele gabarytowo różni się od sąsiedniej zabudowy. Zwróciła też uwagę, że nieruchomość z natury swej lokalizacji jest typową działką budowlaną, posiadającą dostęp do wszystkich niezbędnych mediów, wody, prądu oraz gazu ziemnego i nie ma powodów, aby prawa skarżącej i jej plany budowlane były traktowane w inny sposób niż sąsiadów posiadających nieruchomości przy tej samej ulicy.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu merytorycznego rozpoznania zarzutów sprzeciwu, lecz dostrzeżonych przez sąd uchybień proceduralnych.
Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono nowy środek, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Wprowadzony do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., art. 64e przewiduje, że rozpoznając sprzeciw od tego typu decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej.
Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (zob. m.in. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl).
Na podstawie art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla tę decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Rozpoznając niniejszy sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że w okolicznościach sprawy przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów sprzeciwu, wobec zaistnienia przesłanki, która legła u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, tj. nierozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza Miasta.
Wskazać bowiem trzeba, że w sytuacji złożenia od decyzji organu pierwszej instancji wielu odwołań, organ odwoławczy winien jest wydać w jednym terminie jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Dlatego też w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji obligującym sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji organu odwoławczego.
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych przez uprawnione strony środków zaskarżenia skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, LEX nr 176134 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, [numer dowodu zakryty]). Niemniej jednak, w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia jedynie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.
Kolegium nie dopełniło obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, albowiem nie rozpoznało odwołania wniesionego przez K. A. Przy czym akta sprawy potwierdzają, że wszystkie odwołania zostały przekazane Kolegium – odwołanie P. K. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 20 grudnia 2018 r. (vide pkt 17 zarządzenia z dnia 27 grudnia 2018 r., k. 6 akt organu drugiej instancji), zaś odwołanie K. A. wpłynęło do Kolegium z dniu 28 grudnia 2018 r. (vide prezentata na piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r., k. 12 akt organu drugiej instancji). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana "po rozpoznaniu odwołania p. P. K.". Odwołanie złożone przez K. A. nie podlegało zatem żadnej weryfikacji organu, mimo że niewątpliwie znajdowało się w jego posiadaniu. Z akt sprawy nie wynika też, aby przeprowadzono ustalenia co do dopuszczalności (podmiotowej i przedmiotowej) tego środka zaskarżenia, zachowania wymogów formalnych (art. 63 k.p.a.) oraz zachowania terminu (art. 129 § 2 k.p.a.), które to ustalenia mogłyby uzasadniać brak rozpoznania odwołania strony, niemniej musiałyby skutkować innym rozstrzygnięciem, o charakterze formalnym. K. A. nie został też wymieniony jako osoba skarżąca decyzję organu pierwszej instancji, lecz wyłącznie jako strona tego postępowania.
W konsekwencji, w ocenie sądu bezsporne jest i wynika wprost z akt sprawy, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana bez rozpatrzenia odwołania K. A., tj. jednej ze stron postępowania, złożonego według sądu w terminie (odbiór decyzji pierwszej instancji w dniu 6 grudnia 2018 r., odwołanie z datą prezentaty organu – 13 grudnia 2018 r.). To zaś świadczy o naruszeniu dyspozycji art. 127 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania odwoławczego na podstawie wszystkich odwołań oraz naruszeniu art. 138 § 1 k.p.a. nakazującego wydanie decyzji (jednej) w odniesieniu do wszystkich odwołujących się stron, a w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Mając to na uwadze, nierozpatrzenie wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza Miasta stanowi naruszenie przepisów postępowania mieszczące się w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.", które sąd powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a. i w konsekwencji skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego z powodów formalnych bez konieczności badania czy ziściły się warunki wprost zapisane w art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.
Skutkiem uwzględnienia sprzeciwu jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wskazania co do dalszego postepowania w sprawia wynikają wprost z wcześniejszych rozważań sądu.