Uzasadnienie
M. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr [[...]], którą organ ten uchylił decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku J. i M. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku (nadbudowa nad istniejącą piwnicą) na działce nr [[...]] w J. W decyzji w punkcie 3.3.1 określono maksymalną powierzchnię zabudowy na ok. 42 m2, a procent zabudowy działki po rozbudowie maksymalnie na 41 %.
Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy byli, oprócz wnioskodawców, także E. i G. J., P. B., W. B. oraz K. i S. J. Wydana decyzja wobec braku odwołania stała się ostateczna.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. wnioskodawcy zwrócili się do Burmistrza Miasta o zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2004 r. w punkcie 3.3.1 przez określenie powierzchni zabudowy na 54 m2 i wyjaśnili, iż "powierzchnia ta wynika z układu konstrukcyjnego ścian piwnic, na których zostanie oparta".
Organ pismem z 27 sierpnia 2004 r. powiadomił osoby, które były stronami postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. o treści wniosku i o możliwości wniesienia w terminie 14 dni ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Żadna ze stron nie wniosła w tym terminie zastrzeżeń i uwag do wniosku w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji.
Decyzją z 21 września 2004 r. Burmistrz Miasta zmienił wydaną wcześniej decyzję wskazując, iż jej punkt 3.3.1 otrzymuje brzmienie: powierzchnia nowej zabudowy maksymalnie: ok. 54 m, procent zabudowy działki po rozbudowie: maksymalnie 44 %; pozostałe zaś ustalenia decyzji pozostają bez zmian. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano na przepisy art. 155 i 154 § 2 kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż "za zmianą polegającą na zwiększeniu powierzchni zabudowy działki o 3% w stosunku do określonej w decyzji, jest zmianą wynikającą z układu konstrukcyjnego ścian piwnic na fundamentach których zostanie oparta wnioskowana nowa zabudowa". Wskazano, że "w związku z powyższym oraz z uwagi na brak sprzeciwu stron w postępowaniu, jak również słuszny interes inwestora Burmistrz Miasta postanowił jak w sentencji".
Również i ta decyzja wobec braku odwołania stała się ostateczna.
Pismem z dnia 12 maja 2005 r. P. B., W. B. oraz K. i S. J. wystąpili do Burmistrza Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 21 września 2004 r. z tej przyczyny, iż powierzchnia zabudowy działki inwestorów przekracza wielkość 44 %. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnioskodawcy wnieśli o "faktyczne zweryfikowanie istniejącej zabudowy i dokładne wyliczenie procentowe całkowitej powierzchni zabudowy".
Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 1 lipca 2005 r. wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 149 § 1 kpa oraz art. 150 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 21 września 2004 r., a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. na podstawie art. 151 pkt 1 kpa i 146 § 2 kpa odmówił jej uchylenia wskazując w uzasadnieniu, iż "procent zabudowy został określony na podstawie wyliczonego średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu i w związku z powyższym, samo określenie max. procentu zabudowy zostało zdefiniowane prawidłowo. Natomiast kwestia związana z faktem, że inwestor już w dniu wydania przedmiotowej decyzji posiadał na działce procent zabudowy przekraczający ten wskaźnik nie rzutuje na jej prawidłowość".
W dniu 14 grudnia 2005 r. W. B. oraz K. J. wniosły odwołanie od powyższej decyzji oraz złożyły w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie jej nieważności oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 września 2004 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania oraz wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 27 kwietnia 2006 r. podjęło następujące rozstrzygnięcia:
- - decyzję nr [[...]] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 25 listopada 2005 r.
- - decyzję nr [[...]] o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.
- - decyzję nr [[...]] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r.
Przedmiotem niniejszej sprawy jak wskazano na wstępie jest decyzja SKO wydana w postępowaniu odwoławczym nr [[...]]. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji ani w aspekcie powołanej przez strony podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ani odnośnie zachowania przez strony terminu do złożenia podania o wznowienie. Dodatkowo zarzucono, że organ I instancji odmawiając uchylenia kwestionowanej decyzji nie uzasadnił swojego stanowiska. Wszystkie te okoliczności zdaniem Kolegium świadczą o wadliwości rozstrzygnięcia Burmistrza i konieczności jego uchylenia.
Dalej stwierdzono, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r., której dotyczyło wznowione postępowanie dalsze prowadzenie przez organ I instancji tego postępowania jest stosownie do art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję M. i J. S. wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z powodu wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji gdy to postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone. Wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem "dalej idącym" w możliwych rozstrzygnięciach, a zatem winno wyprzedzać postępowanie wznowieniowe. Zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego z art. 6 – 10 kpa, a także naruszenie przepisów postępowania art. 107, 113, 155 kpa i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 41, 42, 43 i 46).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że faktycznie zaskarżona decyzja została wydana przed złożeniem przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia 27 kwietnia 2006 nr [[...]] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta. W dniu 22 maja 2006 r. Kolegium po rozpatrzeniu tego wniosku utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję stwierdzającą nieważność. Zatem w ocenie organu zarzuty skarżących nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało także, że z uwagi na naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez organ I instancji nie miało podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zajmowania stanowiska w sprawie zasadności i prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji z 21 września 2004 r. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z 8 lipca 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś., która zgłosiła udział w sprawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z ustaleń Sądu wynika, że w odniesieniu do decyzji Kolegium z 27 kwietnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i Kolegium decyzją z 22 maja 2006 utrzymało swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja z dnia 22 maja 2006 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Gd 432/07. Skarga kasacyjna organu od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z 20 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 170/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Z przedstawionego wyżej opisu przebiegu postępowania, a mówiąc ściślej kilku prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych wynika, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. zbiegiem dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, a mianowicie w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta z 21 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze równolegle prowadziło postępowanie w trybie wznowieniowym jako organ II instancji (postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z 25 listopada 2005 r. odmawiającej uchylenia decyzji z 21 września 2004 r.) i w trybie nieważnościowym w stosunku do tej samej decyzji. Zagadnienie zbiegu trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi jednak na skutki jakie każde z tych postępowań wywołuje, lub też może wywołać w odniesieniu do kwestionowanej w tych trybach decyzji przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie – co do zasady – pierwszeństwo trybu nieważnościowego z tego względu, iż skutki nieważności są w istocie "dalej idące". (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Wyd.
Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 697 – 698 i przywołane w tym komentarzu orzecznictwo NSA). Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu nieważnościowym oznacza jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex nunc (od początku). Zatem wzajemna zależność obu trybów nadzwyczajnych wynika z tego, że jedno z możliwych rozstrzygnięć w jednym trybie powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia drugiego z postępowań. Przykładowo: 1/ stwierdzenie nieważności powoduje bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego, 2/ uchylenie kwestionowanej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu wznowieniowym powoduje bezprzedmiotowość postępowania nieważnościowego. Z uwagi właśnie na to, że decyzja stwierdzająca nieważność powoduje skutki "najdalej idące" to w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w sprawie nieważności w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego (por. wyżej wskazany komentarz s. 698).
W przedmiotowej sprawie Kolegium wprawdzie prawidłowo uznało, że stwierdzenie nieważności skutkuje koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Przyjęło jednak zaistnienie tej podstawy umorzenia w odniesieniu do decyzji, która nie miała jeszcze charakteru decyzji ostatecznej. Stronom bowiem przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dalszej kolejności w odniesieniu do decyzji ostatecznej jeszcze skarga do sądu administracyjnego. Podzielając powołane stanowisko doktryny o pierwszeństwie trybu nieważnościowego Sąd wyraża pogląd, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego została podjęta przedwcześnie przed ostatecznym i prawomocnym załatwieniem sprawy nieważnościowej. Dopóki sprawa o stwierdzenie nieważności nadal była w toku (stronie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie oraz skarga do sądu) Kolegium nie miało podstaw do oparcia rozstrzygnięcia w sprawie o wznowienie na wyniku postępowania nieważnościowego, gdyż skutek w postaci ostatecznego wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego jeszcze nie zaistniał.
Wobec uchylenia przez Sąd ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 22 maja 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2004 r. wyrokiem w sprawie II SA/Gd 432/07 nie można uznać, aby powyższe uchybienie organu polegające na przyjęciu bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sytuacji jego braku nie miało wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów uznając że organ odwoławczy naruszył 105 § 1 kpa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.
Na skutek wydanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do ponownego rozpatrzenia odwołania stron od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2005 r. Organ ustali na jakim etapie postępowania jest sprawa z wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r., gdyż sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w pierwszej kolejności. W sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza (o ile decyzja taka zostanie podjęta), Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy możliwość zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W braku załatwienia sprawy w postępowaniu nieważnościowym przez SKO podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zaistnieje dopiero w przypadku ewentualnego ponownego prowadzenia postępowania w trybie wznowieniowym dla organu I instancji, gdyż dopiero wówczas "zagadnienie wstępne" (stwierdzenie nieważności) rozpatrywać będzie "inny organ", jak wymaga tego wskazany przepis.