Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, zmienił termin wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2008 r. nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową, a dotyczących Domu Towarowego "[...]" ul. G. w G. w zakresie dostosowania ewakuacyjnych klatek schodowych w strefie pożarowej ZL I do wymagań przepisów warunków technicznych, tj. wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu oraz dostosowania krytych ciągów pieszych (pasaży), do których przylegają lokale handlowe i usługowe w strefie pożarowej ZL I, do wymagań przepisów warunków technicznych, tj. wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu, z dnia 31 grudnia 2015 r. na dzień 31 grudnia 2018 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. W. - właściciel lokalu użytkowego w budynku przy ul. G. w G., zarządzanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową, sprzeciwił się wydłużeniu terminu zakończenia prac związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym.
Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 i art. 28 k.p.a., Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca legitymacji strony. Decyzja została bowiem skierowana jedynie do Spółdzielni Mieszkaniowej, która między innymi zarządza częściami wspólnymi w obiekcie przy ul. G. w G. i zgodnie z art. 28 k.p.a. to ona jest stroną w sprawie. W przedłożonej przez skarżącego umowie ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego i przeniesienia własności z dnia 6 lipca 2007 r. zawarto w § 8 zapis, co do ustaleń w zakresie sprawowanego przez ww. Spółdzielnię Mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną w przedmiotowym obiekcie, co jest zgodne z art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Podejmowanie wszelkich decyzji co do części wspólnych, których de facto dotyczą przedmiotowe dwa obowiązki z zakresu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, leży po stronie Spółdzielni, która jako właściciel obiektu przy ul. G. w G., w myśl art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 ze zm.), jest zobowiązana do zapewnienia wymaganych warunków bezpieczeństwa pożarowego w tymże obiekcie.
W skardze na powyższe postanowienie L. W. wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania, art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane" w związku z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w zakresie kształtowania interesu prawnego skarżącego, a tym samym przyjęcie, iż nie miał on interesu w tym, aby zarządca budynku, w którym usytuowany jest jego lokal użytkowy, zrealizował ciążące na nim obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej w pierwotnie przewidzianym do tego terminie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że właściciele lokali użytkowych mogą mieć odmienny interes od Spółdzielni Mieszkaniowej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W gestii skarżącego leży przede wszystkim bezpieczeństwo jego oraz jego klientów, wizytujących należące do niego lokale użytkowe. Wobec tego celowym było podjęcie działań zmierzających do ochrony jego interesu prawnego.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane na właściciela lub zarządcę budynku nakłada się obowiązek utrzymania i użytkowania nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem, przestrzegania wymagań dotyczących ochrony środowiska, utrzymywania odpowiedniego stanu technicznego budynku oraz dbania o jego estetykę.
Zdaniem skarżącego w zakresie art. 61 ustawy - Prawo budowlane i art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej mieści się tez wykonywanie przez zarządcę budynku (którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa) obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, których w ocenie skarżącego Spółdzielnia nie wykonywała należycie, zaś o tym, że nie wszystkie obowiązki zostały zrealizowane, świadczy fakt przedłużenia daty ukończenia prac. Skarżący twierdzi, że ma interes prawny, ale również faktyczny, w tym aby się domagać od Spółdzielni działań zmierzających do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w pierwotnie przewidzianym czasie.
Wobec tego skarżący ma też interes prawny do skarżenia decyzji, na mocy której przedłużono Spółdzielni termin na realizację wspomnianych obowiązków. Zdaniem skarżącego miał on podstawę "materialną", chociażby w art. 61 ustawy - Prawo budowlane, do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., albowiem organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zmiany decyzji nakładającej na Spółdzielnię Mieszkaniową określone obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. G. w G. Sąd, oceniając zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem, tj. według kryterium legalności określonego w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), miał na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898).
W literaturze prawniczej i orzecznictwie uznaje się, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie takie czynności w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zostały podjęte przez organ właściwy instancyjnie, a ocena dokonana przez ten organ w omawianym zakresie zasługuje – w uznaniu Sądu – na całkowitą akceptację. Forma rozstrzygnięcia została również prawidłowo przyjęta przez organ odwoławczy. Jeżeli okaże się, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 w zw. z art. 61a k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania (por. "Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego", W. Chróścielewski, ZNSA z 2016 r., z. 5, s. 23-35).
Zgodnie z przepisami materialnymi, stanowiącymi podstawę prawną obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, w tym przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, adresatem obowiązków ustawowych, których realizowanie ma zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową budynku, obiektu budowlanego lub terenu oraz bezpieczeństwo ich użytkowników jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 4 ust. 1a powołanej ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Enumeratywnie wymienione w pkt 1-7 art. 4 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe obowiązki zostały z woli ustawodawcy nałożone na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że charakter stwierdzonych nieprawidłowości implikuje zarówno rodzaj nałożonych obowiązków, jak i osobę ich adresata. Jeśli zatem nieprawidłowości będą uzasadniały wykonanie czynności w ramach obowiązków określonych w powyższym przepisie, a dodatkowo sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 13 omawianej ustawy, wówczas - co do zasady - ich adresatem powinien być właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu.
W sprawie bezspornym było, że właścicielem budynku przy ul. G. w G. jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w odniesieniu do budynków stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowej, również w razie wyodrębnienia w nich odrębnej własności lokali mieszkalnych czy też użytkowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.
Spółdzielnia Mieszkaniowa powołana jest do zarządzania częściami wspólnymi nieruchomości przy ul. G. w G., które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, w tym użytkowych. W skład tak rozumianej nieruchomości wspólnej mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami, jak klatki schodowe, ściany zewnętrzne i dach. Ponadto stanowią je także urządzenia, jak np. instalacja grzewcza, instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, gdyż służą zapewnieniu bezpieczeństwa ich życia, zdrowia i mienia. Z uwagi na charakter nałożonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej (tj. wyposażenie klatek schodowych oraz krytych ciągów pieszych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu oraz służące do usuwania dymu), nie budzi wątpliwości, że obowiązki te dotyczą części wspólnych tego budynku, których zarząd z mocy ustawy sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa.
Publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały z woli ustawodawcy nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków. Zasady tej nie zmienia również treść art. 61 ustawy - Prawo budowlane, z którego wynika, że adresatami obowiązków z zakresu utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca uczynił również jego właściciela lub zarządcę. Zdaniem Sądu przepisy te nie wprowadzają dowolności wyboru na kogo organ ma nałożyć obowiązki. W przypadku takich obiektów budowlanych w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, to ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa lub Wspólnota Mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu (por. art. 24 1 – 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2013 r., poz. 1222).
Nałożenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczące nieruchomości wspólnych budynku, jak również określenie terminu ich wykonania, nie powodują naruszenia, ani ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa odrębnej własności lokalu użytkowego, położnego w tym budynku. Zarówno obecnie, jak i po wykonaniu nałożonych na Spółdzielnię obowiązków, skarżący może realizować uprawnienia właścicielskie do tego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego własnego oraz jego klientów bezpieczeństwa, stanowią wyraz istnienia po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego, którego ochrony należy poszukiwać na drodze postępowania cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Normy prawa materialnego, na jakie powołuje się skarżący w skardze, dają status strony wyłącznie właścicielom lub zarządcom obiektów budowlanych i budynków.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie wykonania określonych obowiązków (w zakresie ochrony przeciwpożarowej) jest jedynie spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem, a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd w odniesieniu do obiektu, w którym zarząd nieruchomością wspólną wykonuje Wspólnota Mieszkaniowa wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1465/14.
Zaakceptowanie stanowiska przedstawionego przez skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ponosiliby także właściciele poszczególnych lokali wyodrębnionych w budynkach (w niniejszej sprawie także skarżący), do których tytuł prawny przysługuje spółdzielni mieszkaniowej, a która z tego powodu sprawuje zarząd częściami wspólnymi nieruchomości. Sytuacja taka byłaby nie do pogodzenia z celami określonymi w art. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które polegają na ochronie przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, szczególnie istotnych dóbr prawnych, takich jak życie, zdrowie, mienie lub środowisko. Osiągnięcie tych celów zapewnia m.in. określenie w art. 4 tej ustawy właścicieli albo zarządców lub użytkowników budynków, obiektów budowlanych lub terenów, jako odpowiedzialnych za zapewnienie ich ochrony przeciwpożarowej.
Powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, że stroną postępowania z zakresu nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest jedynie Spółdzielnia, która zarządza budynkiem położonym w G. przy ul. G., a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym skarżący. Ich wzajemnie sprzeczne interesy w zakresie terminu realizacji obowiązków nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organów. Z przepisów art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i art. 61 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w sprawie zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji nakładającej na zarządcę obiektu budowlanego obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.