Uzasadnienie
M. S. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z 3 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 10 maja 2022 r., którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, S. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 marca 2022 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bliską osobą niepełnosprawną.
Po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie, Wójt Gminy S. w dniu 10 maja 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ I instancji skonstatował, że ustalony stan faktyczny uniemożliwia przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na matkę z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r." lub "ustawa"). Organ podkreślił, że niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych zapadających po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Oznacza to - zdaniem organu, że w sytuacji, gdy ustawodawca do dnia wydania decyzji nie dokonał zmiany w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Wójt jest zobowiązany do ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1b.
Poza ustaleniem, że z orzeczenia z dnia 31 sierpnia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności S. S. wynika, iż nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień jej niepełnosprawności istnieje od 23 lipca 2020 r., czyli od 86 - go roku życia, organ ustalił też, że wnioskodawczyni nie jest aktywna zawodowo i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a do dnia 15 sierpnia 2020 r. pracowała w firmie H. W związku z tym, że zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności S.S. wymaga opieki od lipca 2020 r., organ uznał, iż zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia, tym bardziej, że stosunek pracy został rozwiązany na wniosek wnioskodawczyni, a jak ustalił organ, opieka nad matką jest tak absorbująca, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z 3 listopada 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a przesądza o tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych.
Niemniej jednak Kolegium po zapoznaniu się z aktami sprawy uznało, że nie wykazano wystąpienia związku przyczynowego między rezygnacją skarżącej z pracy a objęciem przez nią opieki nad matką. Świadczy o tym - zdaniem Kolegium - to, że w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy M.S., z którego wynika, iż była ona zatrudniona w H. w S. w okresie od 1 września 2013 r. do 15 sierpnia 2020 r. W dniu 1 sierpnia 2020 r. natomiast skarżąca nabyła uprawnienie do świadczenia emerytalnego. Jest to jedyny udokumentowany okres zatrudnienia M.S., w związku z tym trudno uznać - w ocenie Kolegium, by wnioskodawczyni obecnie chciała rzeczywiście podjąć aktywność zawodową. Kolegium powołało się również na informację z ZUS, z której wynika brak danych o składkach na ubezpieczenie społeczne M. S. w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2022 r., co oznacza, że składki nie były odprowadzane w tym okresie.
W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że pełnomocnik M. S. oświadczył, iż była ona aktywna zawodowo do lutego 2022 r., natomiast M. S. w swoim oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych zeznań wskazała, że od sierpnia 2020 r. sprawuje stałą opiekę nad matką, przez co zrezygnowała z pracy zawodowej. W ocenie Kolegium te niespójne ze sobą twierdzenia świadczą o tym, że rezygnacja M.S. z zatrudnienia w sierpniu 2020 r. nastąpiła na skutek przejścia na emeryturę, a nie z powodu konieczności sprawowania stałej lub długoterminowej opieki nad matką. W konsekwencji - zdaniem Kolegium - w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność rezygnacji strony z aktywności zawodowej (niepodejmowania zatrudnienia), by opiekować się niepełnosprawną matką.
Kolegium - oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy - stwierdziło następnie, że rozmiar i zakres opieki nad matką nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. S. S. nie jest osobą wyłącznie leżącą, po mieszkaniu może poruszać się za pomocą chodzika, samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane przez córkę posiłki, wymaga przygotowania i podania leków, pomocy przy wstaniu z łóżka oraz pomocy w codziennym utrzymaniu higieny osobistej. Czynności wykonywane przez córkę związane z osobistą opieką nad matką sprowadzają się do pomocy przy wstaniu z łóżka, pomocy w czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków i leków oraz ich podania, mierzeniu ciśnienia, są zatem czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy.
W ocenie Kolegium, możliwe jest zatem podjęcie zatrudnienia przez wnioskodawczynię chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy czym istotne jest to, że w miejscu zamieszkania S. S. prowadzona jest działalność gospodarcza przez jej syna, mieszka ona z rodziną, zaś M. S. mieszka nieopodal, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez jej męża H. S., co pozwala M. S. na wykonywanie pracy chociażby na pół etatu. Nadto S. S. może korzystać i korzysta z telefonu, w razie konieczności istnieje zatem możliwość zakomunikowania potrzeby opieki. Kolegium podkreśliło też, że wnioskodawczyni ma czterech braci prowadzących działalność gospodarczą i pracującą siostrę, zatem istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad rodzicem bądź takiego zorganizowania koniecznej opieki nad niepełnosprawną matką poprzez opłacenie i zapewnienie niezbędnej opieki wykonywanej przez osobę trzecią, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że skarżąca nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
W dniu 12 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony reprezentowanej przez pełnomocnika na decyzję organu II instancji, której zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 10 maja 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Zdaniem strony nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r.. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 listopada 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 10 maja 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwaną dalej "u.ś.r." lub "ustawą".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie bezspornym jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z 31 sierpnia 2020 r. wydanego do 31 sierpnia 2025 r., jak i zaliczenie skarżącej do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., sygn. II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., sygn. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium winno było zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.
Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia rzeczonej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. dzieci, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.
Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem II instancji koncentrowała się na istnieniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowego.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest nieprawidłowa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny stopnień, a okoliczność ta została uznana za niepodważalną. Ustawodawca na potrzeby przepisów u.ś.r. stworzył wykaz definicji ustawowych, który w art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazuje wprost, iż znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2021 r. poz. 573), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji". W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, a to jego treść w zasadniczy sposób określa potrzeby opiekuńcze osoby niepełnosprawnej. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje przewlekle, w tym na nadciśnienie, migotanie przedsionków. Przebyła choroby onkologiczne oraz liczne złamania. Ma duży problem z kręgosłupem po jego złamaniu, dlatego jest praktycznie osobą leżącą, wymagającą stałej opieki osób drugich. Córka nie prowadzi z niepełnosprawną matką wspólnego gospodarstwa domowego, jednak mieszka nieopodal i jest do jej dyspozycji przez cały dzień oraz w razie potrzeby również w godzinach nocnych. Do jej obowiązków związanych z opieką należy m.in.: pomoc matce przy wstawaniu rano z łóżka, wykonanie czynności higienicznych wraz z usunięciem pampersa, który jest zakładany osobie niepełnosprawnej na noc, każdorazowe prowadzenie do toalety, przygotowywanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia, przygotowywanie wszystkich posiłków w ciągu dnia, które każdorazowo muszą być odpowiednio rozdrobnione, a czasami również podane przez skarżącą, sprzątanie, pranie, prasowanie, czytanie matce, pomoc w wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych zgodnie z zaleceniami lekarzy, wykonanie wieczornej toalety.
W razie potrzeby skarżąca uczestniczy także w wizytach lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, robi zakupy, wykupuje recepty, smaruje kremami na odparzenia, asystuje matce w trakcie ewentualnych wyjść na spacery, w trakcie których niepełnosprawna korzysta głównie z wózka inwalidzkiego, sporadycznie z chodzika. Pracownik socjalny sporządzający wywiad środowiskowy podkreślił, że matka skarżącej nie jest w stanie sama wykonywać żadnych czynności, bardzo dużo leży, porusza się tylko przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego i przy wsparciu innych osób, nie może samodzielnie korzystać z toalety, bezwzględnie wymagana jest wówczas pomoc córki. Niepełnosprawna pozostaje sama jedynie w czasie snu, czasami gdy zachodzi taka potrzeba dzwoni po córkę w nocy.
W ocenie pracownika socjalnego na dzień przeprowadzania wywiadu podjęcie pracy przez skarżącą z uwagi na zakres opieki nad matką jest niemożliwe nawet w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu wnioski płynące z treści wywiadu środowiskowego są spójne z treścią oświadczeń skarżącej w zakresie sprawowanej opieki nad matką, jakie złożono w toku postępowania. Zdaniem Sądu potwierdzają one, że matka skarżącej bez jej pomocy nie jest w stanie wykonywać podstawowych czynności życiowych. Przede wszystkim kobieta ma duże trudności w poruszaniu się nawet w obrębie własnego mieszkania, co - oprócz stwierdzonych schorzeń, nasilają również zawroty głowy. Mimo tego, że nie jest osobą całkowicie pozbawioną możliwości poruszania się, większość dnia spędza w pozycji leżącej. Bez wyjątków potrzebuje asysty podczas korzystania z toalety. Matka strony wymaga również specjalnego przygotowania posiłków by mogła je spożyć (rozdrobnienia), a czasami również karmienia.
Nie jest natomiast w stanie samodzielnie sporządzić sobie czegokolwiek do jedzenia. Nie można również stracić z pola widzenia, że skarżąca wykonuje również inne czynności pomagające utrzymać jej matkę jak najdłużej w możliwie najlepszym stanie – tj. smaruje ją maściami, podaje leki, mierzy ciśnienie, pomaga przy ćwiczeniach fizycznych oraz wykonuje masaże. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi matce w sposób ciągły i stały przez skarżącą, nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Co zresztą ustalił również organ I instancji w swojej decyzji.
Kolegium w swoim rozstrzygnięciu skupiło się w pierwszej kolejności na poczynionym ustaleniu, iż skarżąca zrezygnowała z dalszego zatrudnienia przez wzgląd na przejście na emeryturę, nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ nie wziął pod uwagę, że przejście na emeryturę przez skarżącą mogło być pokierowane właśnie narastającą koniecznością opieki nad matką, w związku z którą strona nie mogła już w dalszym ciągu wykonywać pracy zawodowej. Z uwagi na spełnienie kryteriów uprawniających ją do skorzystania ze świadczenia emerytalnego mogła zrezygnować z pracy i tym samym zaopiekować się matką w zakresie w jakim ona tego wymaga. Konieczne jest wyjaśnienie, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca złożyła w toku sprawy oświadczenie zobowiązujące ją do zawieszenia prawa do emerytury w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało uznać, iż ma ona pełne prawo wybrania świadczenia korzystniejszego. W tym wypadku przytoczony przepis u.ś.r. nie może stanowić przesłanki negatywnej skutkującej odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem.
W dalszej kolejności organ II instancji - uzasadniając swoje stanowisko - uznał, że materiał dowodowy wykazał, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dokonując obiektywnej oceny tego jak dużo czasu strona poświęca na czynności związane z opieką nad matką, jako zasadne jawi się Sądowi stwierdzenie, że nie jest ona w stanie podjąć ponownie zatrudnienia. Podkreślenia wymaga, że fakt, iż matka skarżącej nie jest osobą całkowicie leżącą, jest w stanie spożyć specjalnie przygotowane i podane jej posiłki, przemieszcza się za pomocą sprzętu rehabilitacyjnego, nie umniejsza ilości i czasochłonności czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę, które dostosowane są do rodzaju i przebiegu schorzeń na jakie cierpi osoba niepełnosprawna. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, matka skarżącej jest na tyle samodzielna, że nie wymaga wielogodzinnej obecności opiekuna, co pozwoliłoby skarżącej na podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze godzin.
Sąd nie podziela niniejszej argumentacji, gdyż organ nie wziął przy jej przedstawianiu pod uwagę wielu istotnych czynników. Trudno wszak wyrokować o wystarczającej samodzielności matki skarżącej biorąc pod uwagę to co już wcześniej podkreślono w uzasadnieniu, a mianowicie, że kobieta nie jest w stanie wykonać samodzielnie czynności decydujących o tym, że zostawienie jej samej na wiele godzin w domu jest niemożliwe. Niepełnosprawna - bez asysty córki - nie jest w stanie zaspokoić potrzeb fizjologicznych, gdyż nie jest w stanie samodzielnie skorzystać z toalety. Ma znaczne problemy z poruszaniem się, nawet gdy wspomaga się kulami czy chodzikiem, spowodowane nie tylko problemami z motoryką lecz również zawrotami głowy. Czasami wymaga również nakarmienia, zatem nawet pozostawienie jej przygotowanych posiłków nie byłoby wystarczające. Organ pominął również wniosek płynący wprost z wywiadu środowiskowego, w którym pracownik socjalny skonfrontowany z obecnym stanem osoby niepełnosprawnej wskazał, że pozostawienie jej bez opieki mogłoby stanowić zagrożenie dla jej życia.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca sprawuje nad matką opiekę przez przeważającą część dnia oraz pozostaje w gotowości do niesienia pomocy, za każdym razem gdy jest ona niezbędna, również w nocy, mimo że nie zamieszkuje z matką. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z tymi wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Podsumowując - należy stwierdzić, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad rodzicem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącą wnioskowanego świadczenia, gdyż - jak wskazano w powyższej części uzasadnienia, strona ma prawo wyboru korzystniejszego świadczenia, zawieszając w razie jego przyznania prawo do emerytury. Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności ujawnione w sprawie Sąd uznał, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko zasadne, ale i konieczne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno skarżąca jak i organ administracji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, stanowiących w istocie wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).