Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 23 listopada 2018 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 9 stycznia 1990 r. Geodeta Miejski – Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [..], położonej w S. przy ulicy M., w wyniku którego powstała między innymi działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze sprzedażą lokali i oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa dokonany zostanie po obrysie budynku.
W dniu 5 listopada 2013 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek R. M. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji podziałowej. Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także zawierała wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Decyzją z dnia 18 maja 2015 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. R. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia 14 października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. M. na decyzję Kolegium z dnia 14 października 2016 r., wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 98/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 18 maja 2015 r.
Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R.M.na decyzję z dnia 13 grudnia 2017 r. wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 86/18, uchylił zaskarżoną decyzję.
Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 23 listopada 2018 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przypomniało, że weryfikacja decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest możliwa w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, że decyzja jest obarczona ciężką wadą, a zatem przedmiotem takiego postępowania jest jedynie badanie istnienia wad wskazanych przez ustawodawcę. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywiste istnienie tych wad. Rolą Kolegium nie jest ani prowadzenie postępowania wyjaśniającego ani rozpoznawanie sprawy co do jej istoty. Procedując w tak zakreślonych ramach Kolegium uznało, że decyzja z dnia 9 stycznia 1990 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości – działki nr [..], położonej w S. przy ulicy M. – nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., które zostały wskazane we wniosku. Kolegium wskazało, że decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym można było dokonać podziału nieruchomości, o ile był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta zatwierdzony uchwałą nr XXIX/112/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r. Kolegium ustaliło, że postanowienia planu nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków. Kolegium przeanalizowało także decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: z dnia 30 stycznia 1978 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości położonej przy ulicy M. w S. oraz z dnia 12 lutego 1979 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta. Żadna z powyższych decyzji nie zawiera warunków podziału działek, tj. zapisów dotyczących zakazów dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków bądź konieczności powiadamiania czy udziału konserwatora zabytków w postępowaniu podziałowym.
Ponadto obowiązująca w dniu wydania decyzji ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie przewidywała obowiązku wyrażenia zgody konserwatora zabytków na dokonywanie podziału zabytku nieruchomego. Nadmieniono, że wymóg taki został wprowadzony ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja podziałowa nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa ani nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez jej wydanie.
W skardze na tę decyzję Kolegium R. M. zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a.,
- 2) przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w istotny sposób zapisu, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana jako szczególnie cenna do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Miasta oraz że została wpisana do strefy ochrony i obowiązują ją rygory konserwatorskie w związku z ustawą o ochronie zabytków,
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 1, 3, 4, 8, 8a, 11 i 20 oraz 38 pkt 1 i 2 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a także art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 stycznia 1990 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego fakt, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków zarówno jako zabytek indywidualny jak i do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta przesądza o tym, iż wszelkie prace przy przedmiotowej działce powinny były być prowadzone z powiadomieniem i za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wynika z art. 1 – 4 obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Ponadto zdaniem skarżącego art. 27 przywołanej ustawy odnosi się nie tylko do prac fizycznych, ale również prawnych. Zmiana granic działki mieści się w pojęciu prac fizycznych, a zatem wymagała zgody konserwatora.
Skarżący zarzucił Kolegium, że pomimo wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. II SA/Gd 86/18, organ nie wskazał czy i w jakim zakresie w postępowaniu podziałowym brał udział Wojewódzki Konserwator Zabytków, czy był powiadomiony o zamiarze oraz czy nakazał przygotowanie dokumentacji związanej z wpływem podziału zarówno na sam obiekt zabytkowy, jak i na zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta. Skarżący zauważył, że nie dostarczono treści uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji S. z 1988 r. Zdaniem skarżącego doszło do rażącego złamania przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący podkreślił nadto, że nie zaszły nieodwracalne skutki związane z podziałem przedmiotowej nieruchomości, tj. nie została zabudowana ani geodezyjnie podzielona poza przedmiotowym podziałem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że uwzględnił ocenę prawną i wytyczne sądu oraz uzupełnił materiał dowodowy. Zarzut niedostarczenia treści uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezasadny, gdyż jej pełen tekst znajduje się w aktach Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Kolegium z dnia 23 listopada 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 stycznia 1990 r. Geodety Miejskiego, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [..] w S. przy ul. M.. W decyzji tej Geodeta Miejski wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.), art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr XXIX/112/88 (Dz. Urz. Woj. nr 9, poz. 61). Według Kolegium rozstrzygającego niniejszą sprawę, żaden z tych przepisów nie został naruszony w sposób rażący, gdyż zarówno postanowienia planu miejscowego nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynków, jak i zakazu takiego nie można wywieść z decyzji Wojewody z 12 lutego 1979 r. o wpisaniu ww. nieruchomości do rejestru zabytków województwa pod nr rej. [..] jako zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. w granicach i ze strefami ochrony oraz z decyzji tego organu z 30 stycznia 1978 r. o wpisaniu do rejestru zabytków ww. nieruchomości po nr rej. [..].
Na wstępie sąd zaznacza, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. zasady wniesienia skargi do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Skarżący skorzystał z możliwości przewidzianej przez wspomniany wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i zaskarżył do sądu wojewódzkiego decyzję Kolegium bez wcześniejszego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wymaga też zauważenia, że zaskarżona decyzja została wydana po dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy na skutek prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 98/17 oraz - z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 86/18, którymi uchylone zostały odpowiednie decyzje Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji podziałowej Geodety Miejskiego – Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S.z dnia 9 stycznia 1990 r.
Z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd, który poprzednio rozpoznawał sprawę, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).
Zawarte w art. 153 p.p.s.a. stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana sprawa ponownie jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (tak: NSA w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II OSK 427/09 oraz we wskazanym w tym orzeczeniu wyroku z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że wojewódzki sąd orzekający w niniejszym składzie w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy i w jakim zakresie Kolegium zrealizowało wskazania wynikające z obu powołanych wyżej orzeczeń sądowych, w tym zwłaszcza z wyroku WSA z dnia 28 marca 2018 r. Wychodząc od tego obowiązku dostosowania się przez Kolegium do wskazań wynikających z zacytowanych wyroków sąd wojewódzki orzekający obecnie stwierdza, że zostały one wykonane.
W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 25 maja 2017 r. WSA - uchylając decyzje Kolegium uznał, że nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, co dało podstawę do stwierdzenia, że ww. decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu wadliwe było wydanie decyzji bez zgromadzenia w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr XXIX/112/88, jak również bez odniesienia się do twierdzeń strony kwestionującej brak udziału w postępowaniu podziałowym właściwego konserwatora zabytków. Udział ten miał być uzasadniony treścią decyzji o wpisie dzielonej nieruchomości do rejestru zabytków, z której miałaby także wynikać szczególna ochrona historycznego kształtu objętych nią nieruchomości.
Jak wskazał wówczas WSA, aby prawidłowo odnieść się do zarzutów skarżącego Kolegium winno było również zbadać treść przywoływanej przez skarżącego decyzji Wojewody z dnia 12 lutego 1979 r., nr L. dz. KI.IX/0138/79 o wpisaniu do rejestru zabytków województwa pod nr rej. [..] zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., która obejmuje także działkę objętą podziałem, celem ustalenia czy w decyzji tej znajdują się jakiekolwiek warunki dotyczące podziału działek nią objętych.
Z kolei, w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. WSA w pierwszej kolejności zakwestionował prawidłowość realizacji wytycznych sądu, wynikających z wyroku z dnia 25 maja 2017 r., w takim zakresie w jakim dotyczyły one pozyskania decyzji Wojewody z 12 lutego 1979 r. oraz z 30 stycznia 1978 r. Sąd ten wskazał, że Kolegium – wbrew wyraźnym wskazaniom sądu, przeprowadziło dowód jedynie z części decyzji z dnia 12 lutego 1979 r. (niepoświadczonej za zgodność z oryginałem), nie badając treści jej integralnego załącznika, zawierającego rygory konserwatorskie obowiązujące w poszczególnych strefach. Tymczasem w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sąd uznał, że dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy dowód z tego dokumentu musi zostać przeprowadzony, ponieważ dopiero wówczas Kolegium będzie mogło prawidłowo odnieść się do zarzutów skarżącego dotyczących zabytkowego charakteru dzielonej nieruchomości i związanych z tym twierdzeń skarżącego dotyczących konieczności powiadomienia o postępowaniu podziałowym właściwego konserwatora zabytków.
Ponadto, zdaniem sądu, Kolegium nie zbadało także treści decyzji z dnia 30 stycznia 1978 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. M. w S., choć ponownie rozpoznając tę sprawę pozyskało informację, że taka decyzja została wydana. W związku z brakiem w aktach sprawy kompletnej decyzji Wojewody z dnia 12 lutego 1979 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S. oraz decyzji tego organu z dnia 30 stycznia 1978 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. M. w S., a więc decyzji organu ochrony zabytków, które istniały w dacie wydania decyzji podziałowej, ocenę Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej sąd uznał za przedwczesną.
Analiza akt organu administracji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ w pełni zrealizował wytyczne, wynikające z cytowanych orzeczeń sądowych. Kolegium uzupełniło akta sprawy o plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji podziałowej, tj. o uchwałę Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28 stycznia 1988 r., nr XXIX/112/88 i dokonało weryfikacji jego zapisów, odnoszących się do możliwości dokonywania podziałów nieruchomości. Z analizy tej wynika, że postanowienia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta nie zawierały zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynku. Zaskarżona decyzja zatem nie narusza postanowień planu miejscowego, obowiązującego w dacie jej wydawania. Oprócz tego, Kolegium uzupełniło akta sprawy o decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 1978 r. o wpisaniu do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości oraz decyzję z 12 lutego 1979 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno- krajobrazowego – wraz z załącznikami.
Analiza treści tych decyzji doprowadziła Kolegium do wniosku, że nie zawierają one żadnych warunków ani zasad dotyczących podziału działek, znajdujących się w zespole, podobnie jak nie wskazują na konieczność powiadamiania czy też udziału konserwatora zabytków w postępowaniu podziałowym.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. WSA dokonał oceny prawnej kwestii udziału konserwatora zabytków w postępowaniu podziałowym ze względu na zapisy ww. planu miejscowego, a także oceny prawnej kwestii zgodności podziału nieruchomości po obrysie z zapisami tego planu. Sąd stwierdził wówczas w uzasadnieniu co następuje: "Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, z pozyskanego do akt sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego nie wynika aby prawidłowe zakończenie postępowania podziałowego przedmiotowej nieruchomości zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwego konserwatora zabytków poprzez wydanie decyzji, w której organ ten zaakceptowałby planowany podział. Z planu miejscowego nie wynika także nakaz powiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zamiarze podziału działki w projektowany sposób. Samo określenie w planie miejscowym, że nieruchomości przy ul. M. położona jest w strefie A, tj. w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich, oraz wskazanie, że nieruchomość ta figuruje w wykazie zabytków pod nr [..], przy jednoczesnym braku określenia jakichkolwiek wymogów konserwatorskich dla procedury podziału nieruchomości, nie uzasadnia bowiem twierdzenia, że plan miejscowy stanowi podstawę do udziału właściwego konserwatora zabytków w tej procedurze.
Zdaniem sądu, Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało zatem prawidłowej analizy treści planu miejscowego. Prawidłowo ustaliło również, że plan ten nie zawiera zakazu dokonywania podziału nieruchomości po obrysie budynku".
W tym zakresie zatem, sąd orzekający w niniejszym składzie jest również związany oceną prawną, wynikającą z cytowanego orzeczenia. Oznacza to, że brak jest podstaw, by kwestionować zgodność podziału analizowanej nieruchomości po obrysie z planem miejscowym oraz wywodzić z treści tego planu obowiązek zwracania się do konserwatora zabytków o jego stanowisko w zakresie tego podziału.
Podkreślić w tym miejscu, z uwagi na zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r., że zarówno sąd wojewódzki orzekający w wyroku z 28 marca 2018 r., jak i w niniejszym składzie, nie ma wątpliwości co do wiążącego i obowiązującego waloru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. Jedynie dla porządku warto wskazać, że zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, tj. konkretnie - ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). Zarówno Konstytucja RP, jak i wskazana ustawa weszły w życie już po uchwalaniu planu miejscowego z 1988 r. W dacie wejścia w życie uchwały z 1988 r. obowiązywała ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.).
Jej przepisy jednak nie miały zastosowania do aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego były ogłaszane w Wojewódzkich Dziennikach Urzędowych na mocy art. 43 z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577 ze zm.), która jednak weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Zatem, konstytucyjny obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego – jako warunek ich wejścia w życie - nie mógł mieć zastosowania do uchwały z 1988 r. w takim zakresie, jak to wynika z obecnie obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.
Reasumując powyższe rozważania należy zatem powtórzyć, że Kolegium zrealizowało wytyczne wynikające z zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, a zatem w kolejnym etapie sąd orzekający w niniejszym składzie obowiązany był dokonać analizy, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc czy decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Warto w tym miejscu wskazać, powołując się na ugruntowane poglądy doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przesłance stwierdzenia nieważności, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Takie cechy temu pojęciu przypisał NSA w wyroku z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23, stwierdzając, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące". Podobnie, NSA podkreślił, że musi być to "oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa". Oczywistość naruszenia prawa sprowadza się do jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. Chróścielewski Wojciech. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [online]. Wolters Kluwer, 2019-04-10 04:12 [dostęp: 2019-06-06 10:48]. Dostępny w Internecie: https://sip.lex.pl/#/commentary/587786011/583451).
Analizując z tego punktu widzenia zarzuty skarżącego, wskazać należy że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący wskazuje m. in. na rażące naruszenie art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z planem miejscowym oraz następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Powyższy przepis prowadzi do wniosku zatem, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z planem. Jak wskazano powyżej, co wynika też z wcześniejszego orzeczenia tego sądu, obowiązujący w dacie wydawania decyzji podziałowej plan miejscowy nie zawierał przepisów, które wyłączałyby dopuszczalność podziału nieruchomości po obrysie. Dokonany podział zatem jest zgodny z planem, co oznacza że wydana decyzja w żadnym stopniu nie narusza cytowanego art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, a tym bardziej – w sposób rażący.
Podobnie, zdaniem sądu, nie sposób dopatrzeć się naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze – art. 1, 3, 4, 8, 8a, 11, 20 i 38 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, a tym bardziej dopatrzyć się rażącego charakteru tych naruszeń. Przepisy art. 1, 3, 4 i 8, 11 cytowanej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji, z kolei art. 8a ustawy nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji podziałowej. Przepis art. 20 ustawy z 1962 r. dotyczył kwestii współdziałania organów służby konserwatorskiej z wojewódzkimi organami państwowego nadzoru budowlanego w określaniu warunków działalności budowlanej, a zatem na etapie późniejszym niż dokonywanie podziałów nieruchomości.
Z kolei, art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy stanowił, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Wprawdzie przepis ten w znacznej mierze dotyczy zmian fizycznych, na co wskazuje katalog działań, które są w nim przykładowo wymienione, to ze słów "dokonywać innych zmian" można istotnie wywieść, że zezwolenie konserwatora jest wymagane także w odniesieniu do zmian prawnych, czyli związanych z podziałem. Cytowany przepis jednak nie jest ani oczywisty, ani jasny i bez wątpienia wymaga interpretacji.
Tym samym nawet jego naruszenie, które sąd orzekający w niniejszym składzie dostrzega, zdecydowanie nie ma charakteru rażącego, skoro zaś nie spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego.
Powołany w skardze art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowi, że zabytek nieruchomy może być użytkowany wyłącznie w sposób zgodny z zasadami opieki nad zabytkami i w sposób odpowiadający jego wartości zabytkowej. Dla zapewnienia realizacji ww. przepisu organy, do których należy dyspozycja gruntami, budynkami lub lokalami, obowiązane są w stosunku do obiektów zabytkowych działać w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skargi, powyższy przepis dotyczy użytkowania zabytku nieruchomego, a zatem decyzji, które wiążą się z procesem zmian fizycznych w jego obrębie. Decyzja podziałowa takiego charakteru niewątpliwie nie ma i nie dotyczy procesu użytkowania obiektu budowlanego. Z tych względów, zdaniem sądu, nie sposób dopatrzyć się naruszenia również i tego przepisu, tym bardziej o charakterze rażącym.
W ocenie sądu, organ administracji nie naruszył również wskazanych w skardze przepisów postępowania, co w konsekwencji nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Kolegium procedowało prawidłowo, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w przywołanych wyrokach WSA w Gdańsku, dochodząc do trafnego wniosku, że przedmiotowa decyzja podziałowa nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa ani też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.