Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 336/23

Uzasadnienie

Spółka A (dalej też jako: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 23 lutego 2023 r., nr SKO.450.251.2022, którą uchylono decyzję Wójta Gminy z 23 listopada 2022 r., nr 141/2022 w przedmiocie warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 września 2022 r. spółka wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz na działce drogowej nr [...], części działki o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym B., gmina C. Decyzją z 23 listopada 2022 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji gminy w ramach jej władztwa planistycznego oraz że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy w trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może odbywać się wyłącznie na obszarach wskazanych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Warunek ten w tej sprawie nie jest spełniony, bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Człuchów przyjętym uchwałą nr XLII/282/13 Rady Gminy Człuchów z dnia 19 sierpnia 2013 r. (ze zmianami) nie przewiduje obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca spółka zarzucając, że wbrew stanowisku organu I instancji, przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest zgodność jej lokalizacji z postanowieniami studium.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 23 lutego 2023 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kolegium wskazało na dwa rozbieżne stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do budowy farm fotowoltaicznych. Zgodnie z pierwszym, uznanie, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., lecz należy go wykładać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, co wymaga uwzględnienia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Według Kolegium szerokie rozumienie odnawialnych źródeł energii i urządzeń służących do wytwarzania energii otwiera drogę do lokalizacji wszelkich instalacji przemysłowych służących do wytwarzania energii na obszarach całkowicie niezurbanizowanych. Należałoby się zatem spodziewać, że na obszarach otwartych, krajobrazowo i przyrodniczo niezmienionych zaczną się pojawiać instalacje służące do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł. W zasadzie dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klasy IV - VI (stanowiących zdecydowaną większość na obszarze Polski) nie byłoby żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Mogłoby to doprowadzić i zapewne nierzadko doprowadzi do nieodwracalnego zniszczenia walorów krajobrazowych terenów w ogóle niezurbanizowanych. Takie rozumienie, choćby wynikało z wykładni językowej przepisu niekoniecznie oznacza, że jest prawidłowe. Już sam fakt wskazanych skutków takiego podejścia nakazuje zachowanie szczególnej ostrożności.

Dalej Kolegium zauważyło, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) wynika, iż ratio legis wprowadzonych zmian było wprowadzenie ułatwień w zakresie realizacji tego typu przedsięwzięć na potrzeby własne, o ile działalność polegająca na wytwarzaniu energii elektrycznej nie stanowi dla danego podmiotu podstawowego źródła zarobkowania.

Dalej, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) Kolegium wskazało, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową. Lokalizacja takiej zabudowy powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Ponadto zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie można uznać za instalację OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610), do której odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Instalacja OZE w rozumieniu tego przepisu obejmuje wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii.

Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi system urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii, a zatem zakład produkcyjny, a nie wyodrębnioną instalację. Zakład taki nie podlega w ocenie Kolegium wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W związku z tym Kolegium wskazało, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien dokonać oceny planowanej inwestycji co do możliwości uznania jej za instalację OZE. Organ winien mieć na uwadze zarówno zajętą przez tę inwestycję powierzchnię jak i jej wyposażenie. Ustalenie, że planowana inwestycja nie stanowi instalacji OZE, skutkować winno zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w pełnym jego brzmieniu, tj. z uwzględnieniem spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Kolegium, mając świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, przyjęło, że pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw.

W ocenie organu II instancji, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodził szczególny przypadek, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, chyba że organ I instancji poczyni odmienne ustalenia. Jak wskazano, w świetle powyższych spostrzeżeń rzeczą organu I instancji będzie zwrócenie się do inwestora o wskazanie czy podtrzymuje swój wniosek co do części działki nr 1. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jedynie do gruntów o niższych klasach, na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na objęcie ich obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2 tej ustawy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wystąpić o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji.

Jak wskazał organ odwoławczy, zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku inwestora, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w szczególności w zakresie wskazanym przez organ II instancji, tj. badania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. oraz zapisów obowiązującego na danym terenie studium, czy dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej;
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
5. b. art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;
6. c. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
7. d. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, nie ogranicza możliwości lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych, jak i nie uzależnia wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium oraz nie stanowi przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w konsekwencji nie może stanowić podstawy do badania postanowień studium w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy;
8. e. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
9. f. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że załączona do decyzji organu I instancji mapa, zawiera zaznaczenie granic terenu analizowanego wyznaczone niezgodnie z ww. przepisem, bez wskazania na czym ta niezgodność ma rzekomo polegać;
10. g. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22).

Z kolei w wyroku z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 farm fotowoltaicznych o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz na działce drogowej nr [...], obręb B., gmina C. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy w trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może odbywać się wyłącznie na obszarach wskazanych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, który to warunek nie jest w sprawie spełniony. Z decyzji Kolegium wynika, że w jego ocenie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji co do zasady, mimo treści obowiązującego dla tego terenu studium, nie jest wykluczone, pod dwoma warunkami.

Po pierwsze zdaniem Kolegium organ I instancji powinien dokonać oceny, biorąc pod uwagę powierzchnię inwestycji i jej wyposażenie, czy planowana inwestycja stanowi instalację OZE. Jednocześnie Kolegium wskazało, że instalacją OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jest zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi zakład produkcyjny, niebędący wyodrębnioną instalacją i nie podlega wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Po drugie, w razie ustalenia, że planowana inwestycja nie stanowi instalacji OZE, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym dotyczące kontynuacji funkcji. Zastrzegło przy tym Kolegium, że ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe dla części działki.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm., dalej też jako u.o.z.e.). Sporna także pozostawała kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o wskazanych parametrach i jej ewentualnych zasad na terenie, na którym obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii jako samodzielnych inwestycji realizowanych w celach produkcyjnych.

Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzenia i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

1. a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
2. b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie 12 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 12 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22.

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony.

Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne.

Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że niewyjaśniony pozostał taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.

Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, albowiem bez uwzględnienia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej.

Podobnie rzecz ma się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki określonej we wniosku, które jest efektem braku uwzględnienia szczególnych okoliczności faktycznych dopuszczających jednak ustalenie takich warunków. Kolegium wskazało na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organem odwoławczym, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczne, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie występują. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19).

Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).