Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 355/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 24 sierpnia 2022 r. M. C. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. C. Decyzją z 26 września 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Wnioskodawczyni w 1970 r. ukończyła szkołę podstawową i od tej daty nie podejmowała zatrudnienia. Następnie urodziła dwoje dzieci i z tego powodu również nie pracowała. Z oświadczenia z 23 września 2022 r. wynika zaś, że jedyne zatrudnienie Strony miało miejsce w okresie od 1 do 31 lipca 2022 r. na podstawie umowy zlecenia, którą Wnioskodawczyni zawarła aby - jak podała - poprawić sytuację finansową rodziny. Dochód netto za lipiec 2022 r. z tytułu tej umowy wyniósł 36,38 zł.

Burmistrz wskazał następnie, że z oświadczenia z 5 września 2022 r. wynika, iż u J.C. zdiagnozowano nowotwór krtani, w związku z którym przeszedł operację usunięcia węzłów chłonnych, skutkiem czego jest problem z wymową. Natomiast w wyniku upadku doszło u męża Wnioskodawczyni do złamania kości udowej. J. C. przeszedł operację, w wyniku której ma krótszą lewą nogę o 8 cm, noga ta jest stale sztywna, występują liczne przetoki, z których wypływa płyn i krew. Konieczna jest codzienna pielęgnacja ran i zmiana opatrunków. Mąż Strony jest pod stałą opieką lekarza rodzinnego i ortopedy. Wnioskodawczyni podkreśliła, że jej mąż nie jest osobą samodzielną, jest niezdolny do przygotowywania posiłków, wystąpił duży problem z chodzeniem, w związku z czym jest on osobą siedząco-leżącą.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w oświadczeniu z 5 września 2022 r. Strona podała, iż codziennie rano budzi męża, pomaga przy czynnościach higienicznych (na łóżku), wymienia pieluchomajtki, smaruje kremami, balsamami, przygotowuje ubrania i pomaga w ubieraniu. Ponadto kontroluje ciśnienie i wysokość tętna trzy razy dziennie, raz dziennie przygotowuje i podaje lekarstwa, pięć razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki, w międzyczasie podaje napoje i owoce. Wnioskodawczyni podała, że codziennie wykonuje masaże, aby usprawnić mięśnie i ulżyć w bólu. Ponadto pierze, sprząta, umawia wizyty lekarskie, robi zakupy, opłaca rachunki, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, układa do snu, czuwa podczas snu, pali w piecu.

Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Burmistrz podał, że Strona mieszka z mężem. Państwo C. mają dwie córki, jedna mieszka w Malborku, druga w Niemczech. W wywiadzie wskazano, że J. C. jest leżący, czasami z pomocą żony wyjdzie do łazienki, ale sprawia mu to trudność. Mąż Wnioskodawczyni miał złamaną kość udową, ma trzy przetoki, z których ciągle sączy się wydzielina, dlatego w ciągu dnia trzeba zmieniać kilkukrotnie opatrunki. J. C. ma raka krtani, co wiąże się z wizytami u onkologa. Organ pierwszej instancji wskazał, że w lipcu 2022 r. Strona zatrudniła się w celu - jak stwierdziła - poprawy budżetu rodziny. Pracowała jednak tylko sześć dni i musiała zrezygnować, aby zająć się niepełnosprawnym mężem. W tym czasie J. C. opiekowała się córka, która na co dzień mieszka w Malborku, sama ma niepełnosprawne dziecko, na które pobiera świadczenie pielęgnacyjne.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Burmistrz zwrócił uwagę, że Wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie w lipcu 2022 r., gdy jej mąż był już osobą niepełnosprawną, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od 1 lutego 2016 r., tj. od 68-go roku życia, przez co w sprawie zachodzi również negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów i oświadczeń Strony wynika, że zajmowała się ona wychowywaniem dzieci, a kiedy mąż uległ wypadkowi w pracy zaczęła się nim opiekować. Kolegium zwróciło uwagę, że znaczny stopień niepełnosprawności J. C. datuje się od 1 stycznia 2016 r., natomiast jedyna aktywność zawodowa Strony, na którą zdecydowała się, aby - jak twierdzi - poprawić warunki finansowe, to umowa zlecenia zawarta na okres od 1 do 31 lipca 2022 r. Praca polegała na roznoszeniu ulotek, Wnioskodawczyni pracowała przez sześć dni i - jak podała - musiała z niej zrezygnować z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wynagrodzenie netto za pracę wyniosło 36,38 zł. W tym okresie J. C. zajmowała się jednak z córek.

Organ odwoławczy podkreślił, że o rezygnacji z zatrudnienia wyrażającej się w świadomym jego niepodejmowaniu może być mowa jedynie wówczas, gdy osoba deklarująca taką rezygnację jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, przy czym na tak rozumianą zdolność wpływa także wiek tej osoby. W ocenie Kolegium skoro Wnioskodawczyni ma obecnie 68 lat, nigdy nie pracowała (poza ww. umową zlecenia z lipca 2022 r.), sama oświadczyła, że po ukończeniu szkoły podstawowej nie poszła do pracy, ponieważ zajmowała się dwójką dzieci, a zatem nie ma ani kwalifikacji zawodowych, ani żadnego doświadczenia, nie ma prawa do świadczeń emerytalnych, to nie sposób w takich okolicznościach potwierdzić zaistnienie rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Tym samym nie ma podstaw do uwiarygodnienia twierdzenia, że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem Strona byłaby skłonna i zdolna do podjęcia pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro mąż Wnioskodawczyni jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1 lutego 2016 r., a Strona powołuje się na okoliczność rezygnacji z pracy, którą podjęła 1 lipca 2022 r. i z której zrezygnowała po sześciu dniach, to można przypuszczać, że powyższe działania Wnioskodawczyni nakierowane były jedynie na uzyskanie wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Kolegium stan faktyczny sprawy uprawnia do stwierdzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Była to jedyna okoliczność, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy przyznał, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, lecz nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność rozpoczęcia tej opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest natomiast możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę nie zrezygnowała z pracy właśnie w celu tej opieki. Również trudna sytuacja materialna Strony nie może przemawiać za przyznaniem tego świadczenia.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej, o ile jest możliwa. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić również w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazany w art. 17 u.ś.r. A zatem, podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek.

Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i nie wykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych przez osobę opiekującą się dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż Strona nigdy nie pracowała (poza ww. umową w lipcu 2022 r.) i nie osiągała w związku z tym żadnych dochodów. Kolegium zaznaczyło, że niezależnie od poczynionych na gruncie niniejszej sprawy rozważań należy odnieść się z uznaniem i szacunkiem dla postawy Strony, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, jednak zgodnie z zasadą praworządności organy są zobowiązane przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji do ich rozpoznania w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony postępowania w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. C., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącą mężowi nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z 26 września 2022 r. odmawiającą M. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. C. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów obu instancji, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Organy wskazywały w tym zakresie na okoliczność, że Skarżąca (poza sześciodniowym epizodem z lipca 2022 r.) nigdy nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., co oznacza że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania tej opieki.

Oceniając powyższe stanowisko należy powtórzyć, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 408/20).

Należy ponadto zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim obowiązek opieki nad członkiem rodziny, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejako ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 514/22).

Jak już wyżej wskazano, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, dzieckiem lub rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad tymi osobami, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Każdorazowo więc organy muszą zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 284/19). Co prawda art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić opiekę.

Ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie posłużył się kryterium wieku opiekuna (tak: NSA w wyroku z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21). W judykaturze wskazuje się, że prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku (zob. wyroki NSA: z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11 i z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20). Nie zawsze bowiem osoby znajdujące się w tzw. wieku emerytalnym, czy też wieku poprodukcyjnym, w tym pobierające np. emeryturę, nie są zdolne do wykonywania pracy zarobkowej. Istotne jest jednak to, czy osoby te, będąc obiektywnie zdolnymi do podjęcia zatrudnienia, nie czynią tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1194/22). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że wnioskodawca, przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tej opieki.

Przy czym ocena spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki niepełnosprawnym członkiem rodziny, powinna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że niepodejmowania pracy przez Skarżącą nie można było postrzegać w oderwaniu od jej całkowitej, długotrwałej bierności zawodowej.

Należy zauważyć, że w chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca miała 67 lat. Pomimo tego, że Strona osiągnęła już wiek emerytalny, to nie nabyła prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, bowiem nigdy nie pracowała zawodowo. W piśmie z 23 września 2023 r. Skarżąca oświadczyła, że w 1970 r. ukończyła szkołę podstawową i od tej pory nigdy nie pracowała, ponieważ zajmowała się wychowywaniem dzieci, następnie jej mąż uległ wypadkowi w pracy, leżał sześć miesięcy w szpitalu i nadal nie mogła podjąć pracy.

Mimo że w toku postępowania przed organami Skarżąca wskazywała, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, z ustalonych w toku tego postępowania okoliczności nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że nawet w sytuacji, w której Skarżąca nie byłaby zobowiązana do zapewnienia niepełnosprawnemu mężowi stałej i długotrwałej opieki, nie podjęłaby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jej twierdzenia o możliwości podjęcia zatrudnienia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że Skarżąca jako osoba nigdy wcześniej niepracująca, a tym samym pozostająca długotrwale poza rynkiem pracy oraz mająca w dacie wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne 67 lat nie podejmuje zatrudnienia nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, lecz z innych, subiektywnych przyczyn. Skarżąca nie przedstawiła bowiem w toku postępowania takich okoliczności, które realnie potwierdzałyby jej zdolność do podjęcia zatrudnienia.

Strona zawarła co prawda 1 lipca 2022 r. umowę zlecenia, w ramach której miała roznosić ulotki, jednak mimo zawarcia umowy do 31 lipca 2022 r. Strona po sześciu dniach zrezygnowała z pracy, osiągając ostatecznie dochód z tego tytułu w kwocie 50 zł brutto. Uwadze Sądu nie mogła umknąć okoliczność, że umowa ta została zawarta na miesiąc przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po sześciu dniach Skarżąca zrezygnowała z pracy. Jako uprawnione należy uznać tym samym stanowisko Kolegium, że zawarcie tej umowy służyło jedynie uwiarygodnieniu przesłanki "rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21).

W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca od ukończenia szkoły podstawowej w 1970 r. nigdy nie pracowała (poza opisanym wyżej epizodem z lipca 2022 r.), natomiast ustalony stopień niepełnosprawności J. C. datuje się od 1 lutego 2016 r. Zdaniem Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że Strona przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad mężem nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej i stan ten miał charakter trwały, a nie chwilowy. Okoliczność ta nie może pozostać obojętna przy ocenie, czy ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Strona spełnia ustawową przesłankę "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną opieką nad mężem Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, czy też nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak aktywności zawodowej M. C. od 1970 r. nie był spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 6v akt sądowych).[pic]