Uzasadnienie
Będące przedmiotem niniejszej sprawy skargi M. P. i J. P. oraz M.K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2017 r., wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r., wydaną na wniosek A.S. złożony 5 października 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-magazynowego - sprzedaż płodów rolnych - wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..] obręb M. gmina P. uznając, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). w decyzji ustalono przeznaczenie tej działki zabudowę usługową o powierzchni sprzedaży do 600 m2 przy powierzchni zabudowy do 30 % powierzchni terenu z zachowaniem minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 30 % powierzchni terenu. Linię zabudowy wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, szerokość elewacji frontowej ustalono na 25 m z tolerancją 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji do 4,5 m, a głównej kalenicy do 9 m, maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i maksymalnie jedna kondygnacja podziemna. Jako załącznik do decyzji dołączono "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem" sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji.
Od decyzji Wójta odwołania wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak spełnienia warunku w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu. Nadto wskazali na uciążliwość, jaką spowoduje wnioskowane zamierzenie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zarzuty odwołania dotyczące braku dobrego sąsiedztwa są niezasadne.
W jednobrzmiących skargach wniesionych do Sądu skarżący domagali się uchylenia decyzji, podtrzymując zarzuty i stanowisko wyrażone w odwołaniu, i kwestionując ponownie uznanie, że w sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji oraz parametrów istniejącej zabudowy.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r. sprawa ze skargi M. K. i J. K. - sygn. akt II SA/Gd 357/17 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. P. i J. P. - sygn. akt II SA/Gd 356/17.
Rozpoznając obie te skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy, nie są zgodne z prawem.
Planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowo-magazynowego - sprzedaż płodów rolnych - wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..] obręb M. gmina P. Z uwagi na brak planu na przedmiotowym terenie, inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778).
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).
Z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednakże w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób o ile wynika to z analizy.
Stwierdzić zatem należy, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie.
Zdaniem Sądu ani sporządzona w niniejszej sprawie analiza, ani też decyzje organów obu instancji nie wyjaśniają podstaw do uznania spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Warunek ten uznano za spełniony bez jakichkolwiek wątpliwości ze wskazaniem na występowanie w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszanej, w tym usługowej. W szczególności zaś w organ I instancji stwierdził, że wzdłuż drogi generowana jest lokalizacja usług o różnym charakterze, w kierunku północnym są to obiekty usług oświatowych a południowym agroturystyka. Planowane zainwestowanie ma charakter usług o innym profilu niż sąsiednie, co jednak – w ocenie organu - nie oznacza, że nie może zostać zrealizowane. Przychylając się do tego stanowiska, Kolegium wskazało na występujące w sąsiedztwie tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem U. W kwestii tej skarżący, nie kwestionując praw inwestora i nie sprzeciwiając się funkcji usługowej, konsekwentni wskazywali, że w obszarze analizowanym jest jedynie mały sklep spożywcy znajdujący się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym.
Nie ulega wątpliwości, że takie usługi w sposób oczywisty towarzyszą zabudowie mieszkaniowej każdego rodzaju, a więc również jednorodzinnej. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma jednakże takiego charakteru. Chodzi bowiem o obiekt magazynowo usługowy dodatkowo znacznych rozmiarów. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z występującą jedynie w drobnym zakresie funkcją usługową towarzyszącą takiej zabudowie i z nią związaną czy też zabudowy zagrodowej. Z dołączonej do analizy mapy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że funkcja usługowa występuje jedynie na działce nr [..]. Na żadnej innej działce w obszarze analizowanym nie zaznaczono usług. W części tekstowej analizy odwołano się natomiast do terenów istniejącej zabudowy usług oznaczonych symbolem U. Nie wiadomo więc, o jakie generowane w obszarze usługi chodziło w decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że usługi oświatowe realizowane w szkole z całą pewnością znajdują się poza tym obszarem.
Co więcej, również parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób nieprawidłowy. Przede wszystkim, ustalając szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, wskazano w analizie na szerokość obiektów w obszarze analizowanym od 9,5 m do 32 m w przypadku budynku szkoły na działce ewidencyjnej nr 2, który bezspornie znajduje się poza obszarem analizowanym, jako że w samej analizie stwierdzono, że działka ta jest poza mapą. Takie ustalenie narusza w sposób oczywisty przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Parametry dla nowej zabudowy muszą bowiem być wyznaczone wyłącznie na podstawie zabudowy znajdującej się w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego. Poza tym w analizie nie podano parametrów zabudowy występującej na poszczególnych działkach w wyznaczonym obszarze ani też nie określono ich średnich wartości, co powinno stanowić punkt wyjściowy do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy.
W zakresie powierzchni i wysokości zabudowy wskazano w analizie jedynie, że powierzchnia zabudowy w sąsiedztwie wynosi do 50 % a wysokość do 4,5 m, natomiast wysokości kalenicy głównej nie podano w ogóle.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że inwestycja w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy stanowi kontynuację zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast ustalenie, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.
Stąd też parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838).
Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie wskazuje się że parametry nowej zabudowy mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne zatem jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Powyższe wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.
Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Podnosi się również, że wskazane wyżej przepisy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Dopuszczalne jest zatem skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia ww. parametrów konkretną wielkością, jednakże ta swoista "swoboda" w procesie decydowania nie może być absolutna i - co najistotniejsze – powody odstępstw powinny być zawsze skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13).
Mając na uwadze powyżej przedstawiony stan sprawy oraz stan prawny, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa.
Z tych też względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżących uiszczone wpisy sądowe od skarg w kwocie 500 zł.
Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpatrywana, a orzekające w sprawie organy obowiązane są uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.