Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 359/20

Uzasadnienie

I. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2020 r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek S. C. decyzją Wójta Gminy z dnia 19 listopada 1997 r. zatwierdzono podział działki nr [..] we wsi O., w wyniku którego wydzielono działkę nr [..], z przeznaczeniem pod drogę komunalną. Pismem z dnia 21 listopada 1997 r. wnioskodawczyni zadeklarowała bezpłatne przekazanie działki nr [..] na rzecz Gminy, natomiast w piśmie z dnia 18 października 1997 r. wniosła o uprawomocnienie decyzji i oświadczyła, że nie będzie się od niej odwoływać..

Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej S. C., pełnomocnik jej opiekuna prawnego – I. M., wniósł do Starosty o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności przedmiotowej działki drogowej. Pełnomocnik wyjaśnił, że rokowania w tej sprawie z winy Wójta Gminy nie doszły do skutku.

W toku postępowania do Starosty wpłynęło pismo Gminy z dnia 17 kwietnia 2018 r., w którym stwierdzono, iż w niniejszej sprawie doszło między stronami do uzgodnienia odszkodowania na drodze cywilnoprawnej w postaci zrzeczenia się wierzytelności przyszłej, a z uwagi na wystąpienie byłego właściciela z wnioskiem po upływie 10 lat od daty uzyskania prawomocności przez decyzję podziałową, roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu.

W oparciu o powyższe Starosta postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem Wojewody z dnia 30 stycznia 2019 r. uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy S. C. a Gminą, ponieważ za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 21 listopada 1997 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy. Intencje stron potwierdza fakt, że wnioskodawczyni nie odwołała się od decyzji, w której zgodnie z jej wnioskiem stwierdzono, że drogę przejmuje się bez odszkodowania. Zatem, w ocenie organu, doszło do uzgodnienia, a wnioskodawca dał wyraz swojej woli poprzez złożenie oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz gminy. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć.

1. I. M. jako spadkobierczyni zmarłej S. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym poinformowała, że S. C. zmarła 2 czerwca 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 24 marca 2020 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..] we wsi O. oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było skierowanie jej do osoby nieżyjącej, bowiem S. C. zmarła przed dniem wydania decyzji przez Starostę. Wskazano również, że zebrany w trakcie postępowania odwoławczego materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z kolei w odniesieniu do meritum sprawy, powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo organ wskazał, że w jego ocenie nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, gdyż ówczesna właścicielka działki zrzekła się odszkodowania za tę nieruchomość, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania. Skoro doszło do zrzeczenia się odszkodowania przed złożeniem wniosku o ustalenie tego odszkodowania, to sprawa nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji, gdyż postępowanie zakończyło się na drodze cywilnoprawnej. A zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. M. zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest uchylenie decyzji w całości przy jednoczesnym umorzeniu postępowania, czego skutkiem jest pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym toku postępowania, ponieważ nie występowała ona w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji.

Skarżąca, z ostrożności procesowej, sformułowała również szereg zarzutów dotyczących:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego:
2. 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;
3. 3. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu;
4. 4. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Wójta Gminy do złożenia do akt sprawy dokumentów wskazanych w piśmie z 9 kwietnia 2019 r. oraz w odwołaniu z dnia 18 lipca 2019 r.;

1. 2. błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że w niniejszej sprawie "miały miejsce uzgodnienia skutkujące utratą przez S. C. prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia mimo, że uzgodnień tych nie potwierdzają żadne dowody zebrane w sprawie oraz na przyjęciu, że doszło do zrzeczenia się odszkodowania mimo, że oświadczenie z dnia 21 listopada 1997 r. zostało na S. C. wymuszone,
2. 3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwanej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;
2. 2. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy,
3. 3. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), dalej zwana u.g.g., poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości;
4. 4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 53 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie S. C. z dnia 21 listopada 1997 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,
5. 5. art. 56 k.c., art. 60 k.c. i art. 88 k.c. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż oświadczenie S.C. z dnia 21 listopada 1997 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Oświadczenie to zostało wymuszone, a następnie zostało przez S. C. cofnięte, do czego doszło per facta concludenta poprzez wystąpienie do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji;
6. 6. art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia S. C. z dnia 21 listopada 1997 r. w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a skarżącym, których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania,
7. 7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwe jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
8. 8. art. 508 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że między matką skarżącej a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, podczas, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1). Kontrola decyzji administracyjnej dotyczy legalności, czyli polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 24 marca 2020 r., nr [..], którą to decyzją Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności na rzecz S.C. oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności na rzecz I. M. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę wskutek decyzji podziałowej z dnia 19 listopada 1997 r. własności nieruchomości w miejscowości O., Gmina W., która przeszła na własność Gminy z mocy prawa stosowanie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.

Zarówno nieobowiązujące już regulacje u.g.g., jak i w obecnym stanie prawnym, przejęcie nieruchomości na własność wskutek decyzji podziałowej stanowi sui generis wywłaszczenie, za które wypłacane jest odszkodowanie, na wniosek właściciela i według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. 2020, poz. 65, zwana dalej u.g.n.).

Odpowiednio do brzmienia art. 98 ust.3 u.g.n., które odwołuje się do wniosku "właściciela" jak art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, czyli podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uprawnionym do odszkodowania jest również następca prawny osoby wywłaszczonej na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Z uwagi na to, że do odszkodowania za przejętą nieruchomość wskutek decyzji podziałowej mają zastosowanie, zgodnie z odesłaniem z art. 98 ust. 3 u.g.n., regulacje dotyczące wywłaszczenia, Sąd stwierdził, że również spadkobiercy osoby wywłaszczonej są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.

W ocenie Sądu, bez względu na przyjmowane założenie co do charakteru publicznoprawnego albo cywilnoprawnego prawa do odszkodowania, niewątpliwie roszczenie o odszkodowanie należy do praw dziedzicznych w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. Przywołany przepis, mówiący, że "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni" jest podstawą tzw. następstwa proceduralnego, stanowi, iż w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa).

Należy zauważyć, że na kanwie tej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nawet w wypadku, gdy strona postępowania administracyjnego w sensie materialnym, będąca spadkobiercą zmarłego adresata decyzji, wiedziała o treści czynności podejmowanych w postępowaniu i kończącego je rozstrzygnięcia, to tak wydana decyzja, pod pewnymi warunkami nie jest dotknięta wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 3007/18 i przywołane tam orzecznictwo).

W okolicznościach sprawy, rozpoznając ją na skutek odwołania, Wojewoda trafnie ustalił, na podstawie poświadczonego przez pełnomocnika skarżącej wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 27 czerwca 2019 r., Rep. A nr [..], że jedynym spadkobiercą, który nabył spadek w całości po zmarłej w dniu 2 czerwca 2019 r. S. C., jest skarżąca I. M. Ustalenie to w oczywisty sposób przesądza, że decyzja I instancji wydana po śmieci strony i skierowana do osoby nieżyjącej była obiektywnie wadliwa, nawet jeżeli brak wiedzy organu o śmierci strony był w okolicznościach sprawy usprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy odwołanie skierowane przeciw decyzji musiało doprowadzić do jej uchylenia w całości stosowanie do art. 138 k.p.a.

Zarzut skargi nie kwestionuje rozstrzygnięcia w zakresie samego uchylenia decyzji w całości, co opiera się na postulacie konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd rozpoznając ten zarzut uznał go za nietrafny.

Organ odwoławczy, co wynika z wprost z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od tej zasady i może być wykorzystywane tylko w sytuacji jednoczesnego spełnienia dwóch kumulatywnych przesłanek wskazanych w tym przepisie. Samo naruszenie określonych przepisów postępowania, w tym dotyczących udziału strony w postępowaniu lub nawet kwalifikowany stopień ich naruszenia, nie jest wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne jest stwierdzenie, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego jest właśnie oceniany przez pryzmat zasady dwuinstancyjności, której istota nie może być sprowadzana do zapewnienia niezmienności podmiotowej osób biorących udział w postępowaniu.

Istotą zasady dwuinstancyjności jest rozpoznanie tej samej sprawy w jej całości przez dwa organy. Chodzi więc o to, żeby wykluczyć takie uzupełnianie postępowania dowodowego przez organ II instancji, które powoduje, że w istocie pomiędzy I a II instancją zachodzą takie różnice w materiale sprawy, które uzasadniają ocenę, że zerwana została funkcja kontrola postępowania odwoławczego.

W okolicznościach sprawy niewątpliwie wskutek śmierci wnioskodawczyni S. C. w dniu 2 czerwca 2019 r., po tej dacie winien mieć zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a., a status strony do końca postępowania przysługiwał skarżącej. Sąd orzekając na podstawie akt sprawy administracyjnej stwierdził jednak jednocześnie, że akta te nie wskazują, ażeby w okresie od śmierci wnioskodawczyni do wydania decyzji dokonywane byłyby jakiekolwiek czynności w sprawie. Co więcej należy zauważyć, że w istocie skarżąca, działając w toku sprawy jako opiekun prawny zmarłej wnioskodawczyni, uczestniczyła w postępowaniu i była zawiadamiana o wszelkich czynnościach procesowych. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. przez Starostę nie było w okolicznościach sprawy tego rodzaju, że skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd rozpoznając skargę w całokształcie sprawy, w szczególności zarzutów, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego, które otworzyły by kwestię oceny konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Pomijając w tym miejscu zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. omówiony niżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się w istocie do zakwestionowania prawidłowości dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o odpisy dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem, a nie na oryginałach tych dokumentów.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy zarzuty te nie znajdowany uzasadnionych podstaw. Przedstawione odpisy dokumentów nie budzą wątpliwości w zakresie swojej wiarygodności oraz nie były w istocie kwestionowane, co oznacza, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania poprzestając na ich poświadczonym za zgodność odpisie, stosowanie do art. 76a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zarzut niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazał się, w ocenie Sądu, nieusprawiedliwiony, co oznacza, że Wojewoda trafnie rozpoznał sprawę merytorycznie jako organ II instancji.

Poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania w sprawie przez organ II instancji, jest konsekwencją oceny, czy organ prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji w całości umorzył postępowanie z wniosku poprzedniczki prawnej skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Niewątpliwie, w okolicznościach sprawy nie zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania w jej aspekcie podmiotowym. Jak wyżej wskazano skarżąca, jako następca pod tytułem ogólnym w ramach sukcesji generalnej opartej na dziedziczeniu, może być podmiotem, na rzecz którego ustala się prawo do odszkodowania. Sąd jednak uznał, że Wojewoda trafnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w jej aspekcie przedmiotowym.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z wnioskiem właścicielki S. C. z dnia 10 października 1997 r., decyzją z dnia 19 listopada 1997 r., Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału położonej we wsi O. działki nr [..], w wyniku którego powstała działka nr [..] stanowiąca drogę dojazdową do wydzielonych działek. Decyzja ta jako zgodna z żądaniem wnioskodawczyni nie została zaskarżona.

W dniu 21 listopada 1997 r. S. C. złożyła adresowane do Urzędu Gminy własnoręczne oświadczenie, w którym oświadczyła, że "przekażę drogę na rzecz gminy nieodpłatnie – dot. działka nr [..] O., decyzja podziałowa nr [..]".

Skarżąca, działając jako opiekun prawny S. C., żądała wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, stosownie do art. 10 ust. 5 u.g.g.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd rozpoznając sprawę miał na uwadze, że powołana regulacja przewiduje, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że wyżej wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania zostały wprowadzone do systemu prawnego na mocy przepisów u.g.n. Jednak zarówno ustawa z 1997 r., tak i u.g.g. przewidywały możliwość prowadzenia rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), gdzie trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 4 kwietnia 1991 r. (Dz. U. 1991, nr 30, poz. 127) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Reasumując, żądanie odszkodowania może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza prawa ocena organów administracyjnych, że w okolicznościach sprawy doszło do załatwienia kwestii odszkodowania w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W aktach administracyjnych znajduje się przywołany wyżej potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis odręcznego pisma skarżącego z dnia 21 listopada 1997 r. w którego treści skarżąca oświadczyła wolę nieodpłatnego przekazania działki, za której przekazanie domaga się odszkodowania, przy czym samo oświadczenie zawiera wprost odwołanie identyfikujące kontekst tego oświadczenia w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia 19 listopada 1997 r. Oświadczenie to, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje na wolę uprawnionej do rezygnacji z ekwiwalentu za wskazaną tam działkę.

W tym miejscu podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnych, w tym dotyczących wadliwości oświadczeń woli lub skuteczności czynności prawnych zmierzających do uchylania się od skutków prawnych wcześniej złożonych oświadczeń woli. Wobec tego nie może kwestionować prawdziwości oświadczeń woli, które wywołały trwałe skutki prawne, podobnie jak nie może rozstrzygać kwestii ewentualnej wadliwości oświadczania z uwagi na szczególne okoliczności jego złożenia. Do kognicji sądów administracyjnych należy jednak ocena określonych oświadczeń woli o tyle, o ile jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej i realizacji funkcji kontroli legalności działania organów administracji publicznej.

Organ odwoławczy uznał, że po wydaniu decyzji o podziale z dnia 19 listopada 1997 r., wskutek oświadczenia woli wyrażonego pisemnie w treści oświadczenia z dnia 21 listopada 1997 r. doszło do zrzeczenia się przez właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału - działkę o nr [..], przeznaczoną pod drogę dojazdową, która z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszła na własność Gminy.

Powyższe oznacza, że kwestia odszkodowania została uregulowana na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy właścicielem a orzekającym o podziale organem.

Należy wskazać, że w ocenie Sądu, taka wykładnia oświadczenia woli z dnia 21 listopada 1997 r. znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa regulujących zasady wykładni oświadczeń woli składnych w cywilnym obrocie prawnym.

Zagadnienie wykładni oświadczeń woli jest przedmiotem regulacji art. 65 Kodeksu cywilnego, który w § 1 stanowi, że "Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Powyższe oznacza, że kontekstem badania znaczenia oświadczenia woli są okoliczności, w których je złożono. W okolicznościach sprawy kontekst ten stanowią okoliczności związane z postępowaniem administracyjnym toczącym się roku 1997. Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni aprobuje takie stanowisko organów, że treść oświadczenia woli skarżącego musi być odczytana poprzez znaczenie językowe użytego słowa "nieodpłatnie" jako rezygnację z ekwiwalentu za nabytą przez gminę działkę "drogę". Należy zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, ażeby kiedykolwiek osoba składająca to oświadczenie rozumiała jego treść w odmienny sposób.

Nie ulega wątpliwości, że odmienne znaczenie i skutki tego oświadczenia S. C., w szczególności jego wadliwości, mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego rozpoznającego sprawy cywilne, ale przekraczają kognicję organów jak sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, Wojewoda dokonał prawidłowej oceny oświadczenia z dnia 21 listopada 1997 r. w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności, w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia poprzedniczki prawnej skarżącej jako woli rezygnacji z odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy działki nr [..].

Podsumowując, ustalenie przez organy administracji, że dokonane w 1997 r. czynności wskazują, iż doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania pomiędzy stroną postępowania podziałowego a uprawnionym organem jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Z kolei zgodność z prawem przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, jako załatwionej metodą cywilnoprawną.

W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

W kontekście zarzutu skarżącej, że organy naruszyły art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż uznały, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania zanim decyzja podziałowa stanie się ostateczna, Sąd podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącą w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.

Z przyczyn wyżej wskazanych niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące błędów w ustaleniach stanu faktycznego oraz naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te stanowią w istocie polemikę z oceną oświadczenia woli złożonego w dniu 21 listopada 1997 r., koncentrując się na kwestionowaniu jego znaczenia i skutków prawnych związanych z rozstrzygnięciem cywilnoprawnym kwestii odszkodowania.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa i trafnie rozpoznał skutki prawne dla postępowania o odszkodowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a.